浅谈基层开展专项审计调查的思考
目前，专项广泛与审计相结合起来，特别是在涉及国家政策、审计对象面广、需要大量非财务数据等大型项目中，专项审计调查的运用方式灵活，在一定程度上缓和审计人员少与审计工作量大的矛盾，起到事半功倍的效果，所以受到各级审计机关的重视和运用。但是正由于专项审计调查涉及面广、要求高、内容多，在实际开展中还存在一定的问题，仍需进一步的改善。下面笔者从基层审计机关的角度，谈谈开展专项审计调查的几点思考。
一、专项审计调查的现实意义
专项审计调查可以快捷的从国家宏观经济调控的角度提供建设性的意见，是审计机关履行审计职责的有效的方法之一。
（一）能有效扩充常规审计方法的涵盖面。一般而言，常规审计侧重于监督财政财务收支的真实、合法和效益性，只涉及单个部门或单位，审计对象只能是审计机关管辖范围，因此，由于范围、时间、方式方法的限制，导致常规审计只能反映财政财务收支方面的问题。然而，很多事项往往涉及多个行业或部门，审计范围有时是管辖对象之外的单位，有些问题也需要跳出财务收支才能被发现，这些是常规审计所不能涵盖的，也恰是专项审计调查能够解决的，因为专项审计调查不是针对某一单位，在很多情况下是针对某一行业某一方面的基本状况、存在的问题及发展趋势进行客观、全面的了解，调查范围广、力度强，能够挖掘改革发展和经济生活中带有普遍性、苗头性、潜在性的突出问题，起到预防、揭露、抵御的作用。
（二）能提供常规审计难以反映的情况。目前，我国处于经济转型时期，经济工作中的许多问题是改革过程生的，带有体制性的深层次特点，就不能以对错来评论，而且各级党政领导要化解经济转型期、改革攻坚期的各种矛盾和问题，就需要及时掌握和了解经济社会的发展态势、各项政策的落实和执行效果情况，是否存在不足和产生了新情况、新问题，这都是常规审计难以适应的。然而。专项审计调查既能对财政财务收支进行检查，又可用观察、问卷、座谈、走访、函询等多种灵活调查的手段，立足于社会关注的焦点、热点和改革中的难点，采取数据指标对比分析或者是文字描述等方式，真实反映经济运行的速度、质量和效益，为领导提供全面、客观、准确、及时的决策依据和措施。
（三）能更好体现审计工作发展的服务性。我国审计制度发展接近了30年，审计工作在不断探索规律、总结，审计职责从偏重微观查处向宏观服务转变，审计手段从查错纠弊向绩效审计延伸，审计理念从强调经济监督向保障经济健康运行的“免疫系统”深化，所以审计工作方向是从宏观、全局的角度发展，而专项审计调查是审下看上，审局部看全局，以微观的数据反映宏观方面的问题。从近几年审计项目上看，开展了乡镇财政收支、医药行业折让折扣等专项审计调查，都体现专项审计调查在审计发展的作用。
二、基层开展专项审计调查存在的问题
虽然专项审计调查逐渐成为重要审计方式之一，但是实际成效与预期效果存在差距，特别是基层审计机关开展专项审计调查还存在一定的问题。
（一）调查研究的整体性把握不强。首先，专项审计调查的立项要求与党委政府工作重点、人民群众关注的热点、社会经济建设发展亟待解决的难点相结合，而实际情况是基层审计机关对于热点、难点的把握还有待商榷，立项的整体性把握不强，很难发挥专项审计调查的宏观性、重要性、服务性。其次，目前基层审计机关开展专项审计调查基本上还是依据审计部门内部职责划分来制定调查计划和分工，缺乏全盘考虑，存在对专项资金监督不足或者交叉重复审计等问题。
（二）调查的准备工作存在不足。专项审计调查对调查前的准备工作提出了更高的要求，比如在不仅要掌握最新上级下拨资金的配套要求、相关部门管理使用资金的工作方式方法、资金分配使用依据和流程等，还要求了解调查对象的'数量、分布和核算管理情况等，这些准备工作不但量大、专业性强，还需要审计人员在短时间内从陌生到熟悉，再到全面准确理解和把握，这通常是基层审计机关难以达到的，在实践中，基层往往存在对被审计调查事项和单位基本情况分析研究不足，审计人员对相关政策把握尺度不够、宏观意识不强，专项审计调查重点不明确，审计调查方案编制内容不周详、不详细问题，导致后续工作思路混乱、取证分析不充足等，审计调查的效果难以发挥。
（三）调查的技术方式水平不强。我国相关的法律法规都没有对专项审计调查做出明确具体的操作规范，其本身也是一个选择、收集、使用材料和形成完整真实的系统性报告的过程，所以在实际运用中，主要依靠审计人员主观判断选取调查对象、采取调查方法等，然而，目前基层审计人员主要还是习惯于审查财政财务收支审计，对审计调查通常运用传统的审阅调查法，对问卷、座谈、走访等调查方法很少采用，即使采用访谈、实地、问卷等调查法，也只是“蜻蜓点水”式简单采用，设计的内容难以囊括调查的范围，此外，运用计算机辅助分析和判断各种数据的水平还比较低。由于审计调查的方式单一和技术手段的低下，所以专项审计调查很难深层次挖掘。
（四）审计成果运用效果不高。一般来说，基层专项审计调查只是基于财政财务收支审计模式的基础上，侧重于发现和纠正违纪违规问题，评价也只是就事论事，综合性分析薄弱，难以提出可操作性的建设性意见，这就与专项审计调查的目的相违背，不能针对经济生活中的普遍性、倾向性问题进行深层次的观察、分析和判断。此外，目前调查成果与预算执行、经济责任等多角度结合起来分析考虑，比如调查发现专项资金的管理不到位，没有成为相关部门负责人的经济责任考核的重要依据，因而，调查报告就缺乏深度，很难发挥为党政领导宏观决策提供科学依据的作用。
（五）调查的外在保障条件不足。首先，经费的限制影响了专项审计调查的发展。一般来说，地方政府安排给基层审计机关的经费相当有限，导致很多调查事项没法深入开展。此外，经费的限制也在一定程度上影响了审计队伍的后续建设，目前基层审计机关很缺乏复合型人才，需要加强在职人员的培训，甚至要外部专家协助，然而经费的不足，使得审计队伍建设水平难以满足专项调查的需要。其次，被调查企业和个人存在不配合的问题。审计机关开展各项审计工作都需要他人提供资料，有的被调查对象可能有怕审计查处问题而不愿意透露真实情况或者嫌太麻烦而不愿意花人工、时间接受调查，因此，调查过程可能受到阻碍，调查的效率也就比较低。最后，目前我国企业和个人的信息共享机制非常不完善，要深入展开调查也是一件非常难的事情。
三、解决专项审计调查问题的对策
基层审计机关受各种因素的制约，不但专项审计调查难以在宏观层面发挥作用，而且容易以偏概全，甚至与事实相不符，存在很大的审计风险。因此，基层审计机关要做好以下几个方面的工作。
（一）提高认识，转变思维定势。专项审计调查作为服务经济社会发展大局、服务党政工作中心、发挥审计“免疫系统”作用的有效载体，将成为今后重要的审计工作之一，我们要提高认识，转变思维定势。首先，在思想上要加强对专项审计调查的认识和理解，决不能让调查流于形式，注重对专项审计调查开展工作的监督，促使审计人员对调查工作认真负责。其次，在立项上要围绕党政工作重心，选择具备宏观性、全局性和行业性的事项，同时注意专项调查的及时性，使审计工作在经济转型和改革过程起到免疫的作用。最后，形成考评机制，对专项审计调查干得出色的项目要给予奖励，从而引导审计人员对专项审计调查的重视。
（二）加强专项资金数据库的建立。鉴于专项审计调查涉及的范围广、政策文件多、流程复杂等特点，开展起来存在一定的困难，那么基层审计机关要在近年来开展专项审计调查的基础上，逐步对监督范围内的各项专项资金及其相关政策文件的归类，对其管理、分配、使用的相关部门的单位信息和管理模式、流程等汇总，并对专项审计调查的思路、方法、成果进行整理归纳，形成专项资金数据库。通过数据库的建立和完善，不但使审计机关掌握专项资金的全貌，便于调查立项，防止出现漏审和重复交叉审计的情况，而且有利于审计人员学习、及时做好准备，特别是在轮岗后便于审计人员尽快把握新岗位的工作，促进审计资源共享。
（三）落实好调查前的准备工作。首先，要认真学习相关法律法规、领会其中的精神。专项审计调查所涉及的事项，一般都有大量的法律法规，其政策性很强，只有先弄通弄透了相关法律法规精神，才能把握好政策尺度，才能有针对性的初步确定调查重点方向。其次，要认真做好审前调查工作，通过走访、座谈等形式搞清楚被审计单位的管理体系、业务流程和财务收支等情况，评估审计风险，为制定审计方案打下基础。再次，结合调查的目标、范围、时间和资源等因素，制定分工明确、重点突出、步骤详细的调查方案，并制定风险防控措施，确保后续工作的扎实开展。最后，督促参审人员吃透审计方案、领会相关法律法规的精神，掌握调查研究的要点。
（四）创新调查方式方法。基层审计机关要总结经验，在现有资源的基础上做到合理运用和配置，不断创新调查方式方法。首先，广开思路，要有创新的意识，审计人员不能只是沿用老一套的方法，审阅财务数据，需要结合业务数据等非财务信息综合分析。其次，注重多种调查方法的结合使用，每一种调查方法既有优点又有缺点，比如走访入户方式比较有针对性，可以挖掘典型问题，但是不能广泛利用，调查问卷方式可以广泛开展，但是由于涉及的内容已经定性，很可能揭露不了特殊情况，所以，采取多种形式的调查方法，才能比较全面掌握情况。再次，主次要分明，把握好重点调查和延伸调查的分界，选择重点调查对象，对其他调查对象，开展延伸审计，合理分配人力、物力。最后，注重与其他审计的结合，通过信息共享，节省审计资源。
（五）强化调查结论的效果。专项审计调查的目的是为了形成成果，为经济决策服务，因此要强化专项审计调查质量和效果。无高质量的专项调查等于是浪费了资源由没有得到成果，所以必须在制订详细的、操作性强的审计调查实施方案后，要认真贯彻执行专项审计调查准则，规范调查程序。在审计调查过程中要深入研究，注重平时调查工作的记录和梳理总结，及时发现调查研究中的不足问题，及时做出改善措施；要注意搜集各方面信息资料，善于从繁杂的资料中提出有价值的东西，保证内容充分、准确；审计调查报告问题分析要透彻，从法规、制度和政策上提出有针对性的意见和建议，具备很强的操作性和实用性；加大调查成果的运用，比如专项审计调查成为相关管理部门负责人经济责任审计评价中重要的地位等，促进领导干部谋好位，利用好专项审计调查的成果。
（六）加强调查人员的综合素质。专项审计调查干的好坏，审计人员的综合素质是关键。一方面要加强在岗职工的培训工作，培养复合型审计人才。通过岗位培训、后续教育和实践应用等多形式的培训机制，使审计人员树立科学审计理念，掌握宏观经济管理知识、计算机应用能力、书面表达能力、综合分析能力等必备知识；熟悉党政的中心工作、经济和社会运行状况、关注民生等热点问题；培养审计人员用辩证的眼光去观察、分析、判断审计事项，用辩证的观点剖析问题，做出客观、公正的审计评价，提出高层次的意见建议和措施，切实提高专项审计调查的质量和水平。另一方面对调查范围广、调查难度大的事项，基层审计机关在无法胜任的情况，可以聘请专家协助调查或者进行指导论证，以弥补审计人员力量不足的缺陷。
（七）构建良好的外部环境。基层审计机关除了要抓好内部建设外，还要加强外部环境的构建，争取外部支持。首先，要取得各级党政和社会公众对审计工作的重视和支持，基层审计机关要积极主动创造条件，不能被动等待，比如加大信息宣传、建立网上调查问卷收集情况等形式，使群众关注到专项审计调查的事项中来。其次，对被调查对象做好沟通和协调工作，讲明调查的目的，并承诺做好保障工作，取得调查对象的理解和支持，此外，在工作确实难以做通的情况，充分利用法律赋予的权利，取得政府部门的协助，以便于行使审计监督权利。
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