世界贸易组织气候变化会议的主要议题与中国方针
一、气候变化谈判的现状及问题的提出
(一)多边谈判情况
目前,联合国是应对气候变化的主要多边协作机制。在联合国的努力下,各国通过了一系列关于气候变化的协定,包括1994年全球第一个环境协定《联合国气候变化框架公约》、1997年通过的规定了2008—2012年第一承诺期工业化国家减排承诺和减排机制的《京都议定书》、2007年的“巴厘岛路线图”。温室气体减排不仅是一个环境问题,而且关系到各国的具体经济利益。在2009年哥本哈根全球气候谈判中,各国分歧很大,未能达成有效协定。美国、一些欧洲国家提出了多项贸易谈判建议,试图将气候变化和贸易挂钩,对没有采取减排措施或未达到减排目标的国家实施相应的贸易限制,但气候与贸易的谈判不属于联合国的工作范畴。世界贸易组织(WorldTradeOrganization,WTO)不是全球环境保护组织,它的能力只限定在“与贸易有关的环境政策”上[1]。尽管如此,自关贸总协定(GATT)以来,有关环境与贸易问题的讨论就从未停止过。《马拉喀什建立世界贸易组织协定》签署后,WTO成立了贸易与环境委员会。2001年,多哈部长级会议明确了新一轮谈判中的贸易与环境问题,具体谈判内容有三项:(1)明确WTO规则和各种多边环境协议中贸易条款的关系;(2)各种多边环境协议的秘书处与WTO相关委员会之间的常规信息交流;(3)减少对环境产品及服务的关税及非关税壁垒。《多哈宣言》还指示WTO贸易与环境委员会对以下问题进行研究:(1)环境措施对市场准入的影响,尤其是对发展中国家的影响;(2)与WTO知识产权协议相关的问题;(3)环境标签问题。可见,WTO多哈谈判意识到了贸易与环境的关系,但这里的环境问题在范畴上要大于气候变化,气候变化问题还不是WTO的工作内容,并未列入多边谈判日程。
(二)美国和欧盟的内部措施
美国是世界上最大的温室气体排放国,但它没有签署《京都议定书》。2009年6月,由美国众议员亨利?韦克斯曼(HenryWaxman)和爱德华?马基(EdwardMarkey)提出的美国清洁能源与安全法案(ACESA)在众议院投票中顺利通过,该法案中的国际条款部分涉及气候变化与贸易的关系问题。主要包括:(1)总量控制与交易(cap-and-trade)①。ACESA对美国大型温室气体排放源设置了具有法律约束力且逐年下降的总量限额。在该体系下,法案要求排放源对其排放的每一吨温室气体都要持有相应的一单位排放配额,而排放配额是可以进行交易和储存的。法案授权美国对于设定有严格强制性温室气体排放总量限制和交易计划的其他国家可以接受该国的排放配额。同时,这些国家的总量限额和交易计划至少要有和美国同样严格的(也是同样重要的)监测、遵约、执法、抵消减排指标质量以及减排量使用限制的机制。这些减排指标是按1∶1的比例进行交易的。法案授权美国相应机构指定行业排放指标清单。这一清单将包含温室气体排放量大或者收入相对较高的国家,以及那些在美国会受到排放限制的行业。若清单中的国家或行业不符合排放强度目标,那么,它们将不能进入美国市场。(2)国际泄漏(leakage)条款②。美国的政策思路是在《联合国气候变化框架公约》和其他组织形式下,积极主动地与其他国家达成有约束力的协议,将国际协议条款纳入美国气候变化谈判的目标中,促使其他国家采取国内措施以减少碳泄漏。(3)碳关税(carbontariff)③。该法案规定,美国有权对包括中国在内的不实施碳减排限额国家进口产品征收碳关税。该法案从2020年起开始实施。欧盟是第三大温室气体排放国,也是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的成员,是多边气候谈判的支持者。欧盟排放交易体系属于总量控制与交易体系,具体做法是:欧盟各成员国根据欧盟委员会颁布的规则,为本国设置一个排放量的上限,确定纳入排放交易体系的产业和企业,并向这些企业分配一定数量的排放许可权———欧洲排放单位(EUA)。如果企业能够使其实际排放量小于分配到的排放许可量,那么,它就可以将剩余的排放权放到排放市场上出售,获取利润;反之,它就必须到市场上购买排放权,否则,将会受到重罚。
(三)问题的提出
虽然贸易与气候变化问题正日益成为多边谈判的热点,但在国际协定达成之前,该问题的解决更多地要依赖一国国内机制,欧美正是在这样的情况下实施了国内措施。国内政策可能会产生双边或多边影响。首先,欧美担心国内措施的实施(如碳税)会增加企业的负担,导致欧美企业竞争力下降和碳泄露,于是征收边境税调节,引发保护主义。其次,欧美先行实施国内措施后,其多边博弈的最佳选择是推动多边谈判,让越来越多的国家加入到游戏之中。欧美希望在多边谈判中获得制定规则的主动权,保证其未来的竞争优势。在WTO框架下进行气候谈判,涉及诸多议题,包括关税减让、边境措施、技术壁垒、知识产权和补贴。每个议题的背后都隐藏着不同的经济利益。中国在贸易与气候谈判中处于敏感的地位,这是因为:(1)气候谈判议题多、内容新,新规则将是一把双刃剑,既可能为贸易发展服务,也可能成为贸易保护主义的工具,如何趋利除弊,在各种谈判议题上准确定位十分重要。(2)中国是世界贸易大国,发达国家所实施的贸易保护措施主要是针对中国的,如何避免发达国家的碳壁垒、处理好与发达国家的贸易关系是很关键的问题。(3)中国的资源结构以煤炭为主,不具备低碳优势,气候谈判是否符合中国的经贸利益、如何确定中国谈判战略,需要认真研究。本文在WTO框架下研究气候变化谈判问题,试图为中国参与谈判提供战略建议。
二、WTO框架下气候变化谈判主要议程
(一)环境产品的定义及减让
环境产品的关税减让谈判是WTO多哈谈判的一个重要议题。谈判遇到的主要问题有:第一,什么是环境产品?第二,如何减让?关于环境产品的谈判建议大致分为两类:一是传统的环境产品(traditionalenvironmentalgoods,EGs),认为只有用于环境目的的产品才属于EGs;二是无害环境产品(environmentallypreferableproducts,EPPs),EPPs的定义比较宽泛,只要某产品在制造、消费或处理过程中对环境有利就可以认定是EGs。图1表示了传统环境产品和无害环境产品的区别。传统环境产品的谈判建议明确了环境产品必须用于解决环境问题,从而减少贸易保护主义。但要解决什么是真正的环境产品,把什么样的产品放入清单等问题是非常困难的,如混合动力车可以被看做是环保产品,但这也是一个相对的判断,需要时间去验证。无害环境产品是一个宽泛的定义方式,会引起诸多法律问题,尤其是基于生产与加工方法(ProductionandProcessingMeth-ods,PPMs)的认定方式颇受质疑。认定产品的属性,是否是相同产品(likeproduct)在WTO法律体系中具有重要意义,其中既涉及产品关税措施中的最惠国待遇、国民待遇,也涉及环境标签等技术壁垒问题。WTO法律体系对PPMs尚无统一的、明确的规定,只是在个案基础上作出过法律解释。例如,在欧盟石棉案中,WTO争端解决机制认定相同产品的四个标准是:产品属性、性质和品质;消费者的喜好和习惯;产品的最终用途和关税分类。可见,WTO并没有接受PPMs方法。如果用PPMs方法,很多相同产品也许会不相同,因为它们的制造方法不同。PPMs很容易导致保护主义泛滥。环境产品的减让谈判在多哈回合中进行得比较艰难,主要原因是目前各国的关税水平不等。例如,可再生能源的关税,发展中国家的水平是0到60%不等,最不发达国家的水平是从0到35%不等,不发达国家的水平在0到10%之间。具体的减让谈判建议主要有清单方式和项目方式。清单谈判方式是由欧盟、美国、加拿大、日本、韩国、新西兰提出的,主张将成员国提交的环境产品清单进行认定,用以关税减让谈判。谈判中的环境产品和服务友好集团(FriendsofEGsGroup)提交了153项环境产品的清单,世界银行认定了其中43种产品是环境产品。2007年11月,美国和欧盟主张加速这些环境产品的减让谈判,目标是到2013年这43种产品的关税降至零。印度提出了项目谈判方式,在联合国清洁能源机制和WTO贸易与环境委员会的框架下针对特别的环境项目实行自由化。巴西提出了要价出价、讨价还价的方式。还有一些谈判建议来自研究者,如史迪威(M.Stillwell)提出了认定环境产品的五项指标①,强调环境产品应以直接环保为目的,并指出谈判应保障发展中国家的利益。[2]中国谈判代表认为谈判未来的走向仍很难预测,也许目前的.几种谈判方式混合在一起可以形成一种折中的解决办法,如“清单+项目”的方式。对于大家公认的纯粹的环境产品,如风力发电的设备,可以用清单的方式进行谈判,协商如何降低关税。但是对于具有多重功能的产品,就可以通过项目的方式解决。在谈判的最后阶段,也不排除以讨价还价的方式作为补充。[3]环境产品的贸易呈现不断增长的态势。以可再生能源为例,1997年到2007年的10年时间里,发展中国家该类产品的出口累计增长了598%,年均增长62%;发达国家累计增长了179%,年均增长29%。这表明环境产品的谈判对发展中国家和发达国家均十分重要。