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试析法治视野中的大学生权利保护
论文关键词:学生管理 依法治校 权利保护
论文摘要:高等学校与学生之间的法律关系本质上就是权利和义务关系，主要是行政法律关系和民事法律关系。高校学生管理引发的法律纠纷是多方面的，对学生权的原因也是多方面的。用法治的理念和精神解决实践中存在的高校学生管理问题，必须坚持以学生为本，充分尊重和保护学生的受教育权和各种合法权益，依法规范高校学生管理的内容和方法，积极推进高校学生管理的民主化、法治化.
教育部新的《普通高等学校学生管理规定》已于2005年9月1日开始实施，新《规定》充分体现了学校以育人为本、育人以德育为先的原则，确立了一系列依法治校、维护学生合法权益的新规则，这将推进高校学生管理进一步法治化和民主化。回顾近年来发生的高校学生与学校之间的法律冲突和纠纷案件，一方面隐含着高校学生管理与法律法规之间存在着一些冲突与矛盾，另一方面它也表明高校学生法制意识、维权意识的日益高涨与成熟。如何正确解决和处理高校学生管理与法律法规冲突的问题，树立以学生为本的理念，加快推进高校学生管理的民主化和法治化，已成为高校管理者面对的现实新课题。
一、深刻认识高校与学生之间的法律关系
高校与大学生的法律关系，实际上就是高校与大学生的权利和义务关系。目前，国内外学者对此还没有达成共识，归纳起来，主要有宪法关系说、民事关系说、行政关系说、特别权力关系说及综合说等观点。笔者认为，高校与学生之间的关系，在法律意义上包含着两重内容:
其一，具有行政法律关系的性质。高校按照国家的法律法规，代表国家，或者说接受国家的委托，对学生教育的有关事项进行管理。我国《高等教育法》对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分的规定，以及《学位管理条例》对高校授予学位的规定等，体现了这种性质。学校虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这种法律关系强调的是管理与服从，是一种纵向关系，双方主体地位是不平等的。
其二，学校与学生双方还形成了一种属于或具有服务合同性质的民事法律关系。教育格局的变化，学生自费上学、自主就业，后勤服务社会化等等，体现了高校更多的是在为学生提供服务，这一切使得高校和学生之间的服务合同法律关系已经表现出来。尽管由于公办学校的性质和我国人民群众收人水平的限制，现在乃至将来一段时期，学校的收费还不能全部满足培养学生的支出，“合同”双方“对价”不完全相等，但双方形成的民事法律关系的基本性质是存在的。在这种关系中，学校和学生的法律地位平等，双方形成民事法律关系，属于私法性质，主要属于民法的调整范畴。当然，在学校特殊环境下，民事关系的双方，实际地位并不对等。学校与学生之间的服务合同，明显属于“格式合同”的性质，学生处于被动接受学校规定的状态。
因此，无论是行政法律关系，还是类似服务合同的民事关系，作为一方的主体学生始终处于弱者的地位。因而，如何把握这两种关系，如何保护学生的合法权益，就成为学生管理法治化需要注意的问题。当然，在现实的学生管理过程中，有时是很难判定哪些事项属于行政管理性质的行为，哪些属于民事性质的行为。但是，从理论上，行政法律关系与民事法律关系二者是能够分清，也应该分清的。这对于确认学生管理的指导原则具有实际意义。
二、正确把握高校学生管理中的法律纠纷及其成因
高校学生管理引发的法律纠纷主要指学生管理制度、校纪校规及其执行过程中违背国家法律法规的问题。高校管理中对学生的侵权，主要有以下几个方面:一是侵犯学生的受教育权，二是侵犯学生的名誉权，三是侵犯学生的财产权，四是侵犯学生的公正评价权，如对学生的学业成绩和品行进行公正评价及学业证书、学位证书的权利。高校在管理工作中对学生侵权，其原因是多方面的，主要有:
第一，教育管理者法律意识淡薄。自古以来，中国教育一直十分突出教师的主导与主体地位，“一日为师，终身为父”，教师对学生无所不管，其尊严神圣不可冒犯，学生权利被漠视，甚至被抹杀。在传统思想的影响下，一些教育管理者的法律意识淡薄，在依法治教、依法治校上存在一些误区。如有人认为，依法治教、依法治校就是用法规治学校，再由学校用法规治老师和学生。也有人片面认识法律的功能，认为法律可用可不用;对自己有利就用，没有利就不用;口头表态用，实际操作不用。这样，高校学生管理规章制度的制定，高校学生管理工作的开展，都以学校和管理者为主体，以学校和管理者的意志为转移，这就势必造成对学生权利的侵害。
第二，教育行政规章和学校的某些学生管理规定违背法治精神已经凸现出来。随着依法治国方略的逐步推进和各项法律法规的日臻完善，我国法制建设进程迈上了新的台阶。从教育立法来看，针对教育事业我国先后出台多项教育法律和200多件行政法规、规章，但是仍然出现学生管理部门在没有法律授权的情况下搜查学生宿舍、学校禁止学生谈恋爱、在巡夜中曝光学生个人隐私以及各种名义的校内罚款等种种现象，还包括“女博士因生育被劝退学”案件引发的法律冲突，引发人们对于高等学校管理权限的讨论。从这些案件和纠纷中，学校的规定和做法与国家法律法规的冲突不断凸现出来。
第三，高校内部缺乏规范管理。高校管理中的一些重要环节，由于缺乏符合法治精神的规范及应有的保障制约机制而出现脱节，造成内部行为矛盾，导致受教育者合法权益受损。以1999年田某诉北京某高校一案为例，校方败诉的根本原因在于学校对学生的违纪处分超出了教育部的规定和对原告作出的退学处理决定并没有得到切实的执行。
第四，高校的自主管理权与学生的受教育权之间的冲突矛盾日趋加大。高校对学生的自主管理权《教育法》第28条规定，学校及其他教育机构行使下列权利:按照章程自主管理;组织实施教育教学活动;招收学生或者其他受教育者等权利。学校的这些权利有助于学校实现对学生的教育、管理职能，维护学校的教学秩序，促进教育质量的提高，但是，高校对学生的退学和开除学籍处分的决定都直接针对的是学生的受教育权利，而受教育权又是我国宪法和教育法赋予公民的一项权利。在发生多起学校败诉的纠纷中，有的学校权利随意扩大，采用类推、比照条例和随意扩大自主管理权，导致了大学生的受教育权受到侵害。
第五，学校管理程序存在瑕疵。正当程序是法治理念中的重要内容。管理过程中的正当程序是相对人权利保障的基本要求，没有正当程序，受教育者在学校中的“机会均等”就难以实现，其合法的“请求权”、正当的“选择权”、合理的“知情权”就难以得到保障和维护。从学生状告学校侵权诉讼案来看，缺乏正当程序，存在程序瑕疵，是高校在行使管理自主权时较为普遍存在的问题。如，学校依法行使自主管理权对违规学生作出处罚时，应包括学生的解释和申诉程序、学生管理部门的调查程序、专门委员会听证并作出处罚建议的程序、作出行政决定的程序、具体实施处罚的程序等，缺乏其中的一项程序，就有可能造成对学生的侵权，从而成为学生状告学校的理由。
三、加快推进高校学生管理的民主化和法治化
用法治的理念和精神解决实践中存在的高校学生管理法律问题，必须坚持以学生为本，充分尊重和保护学生的受教育权和各种合法权益，依法规范高校学生管理的内容和方法，积极推进高校学生管理的民主化和法治化，这不仅是贯彻依法治国、依法治校的一个重要组成部分，也是我国全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会对高层次人才培养的客观要求。法治是时代的呼唤，是社会的需要。高校作为社会的一个组织系统，自然不能游离于法治的触角之外，高校的学生工作理应置于法治之内。从这个意义上讲，完善高校学生工作的法律秩序，进行高校学生管理工作的法治化构建，是高校学生工作走向现代化的一个标志。
(一)树立依法治校理念，融入人文关怀精神
高校学生管理必须坚持法治理念。我国《教育法》、《高等教育法》的出台标志着高校的管理进人了法治化的时代。1999年教育部在正式文件中提出了要“积极推进依法治校”，由此在中华大地掀起了一股依法治校的热潮。然而，不少从事高校学生管理的人员往往囿于传统观念的影响、旧的行为方式的惯性以及缺乏应有的理论指导，在学生学籍管理乃至后勤服务管理方面，仍然习惯于用政策、道德以及行政手段来治理学校，由此造成了学生与校方的对立和冲突。从这个意义上说，高校学生管理工作者必须尽快树立依法治校的理念才能够摆脱困境。法律有规定的必须遵守法律的规定，没有规定的，也应该符合法律的基本精神。超越法律范围，限制学生的权利，或者处罚(分)学生，不管主观愿望如何，都是不允许的。特别要防止权力的滥用与乱用。在这方面，我们有许多需要完善的地方。比如有的学校，对学生的处罚(分)制度公开不够，有的甚至是暗箱操作，对什么样的情况给予何种处理，缺乏详细的规定，人为因素太重;处罚(分)学生时，并未履行严格的程序，对学生的异议权没有给予足够的保障;还有的个别学校设定了许多对学生罚款处罚。按照我国《行政处罚法》的有关规定，学校这种做法是很值得非议的。所有这些，都说明高校学生管理法治化中存在的问题，说明强化法治观念、坚持法治原则具有非常现实的意义。
高校学生工作的价值导向过去主要是着眼于有效地规范和维护正常的学校教育秩序，而对于如何以人为本、维护学生的权益重视不够。高校在推行法治的同时，不仅要关心国家、学校的利益以及教师的利益，更要关心学生的利益，要以学生为本，尊重学生的权利价值，关心学生的权利实现，培养学生的权利意识，激励学生的权利追求。在学校“立法”—制定管理规章制度时，特别是与学生利益密切相关的管理制度时，应该进行认真的研究，注意听取学生的意见，某些问题可以实行类似听证的做法，使制度科学化、合理化，切实增强制度的可执行性。学校的各种规章应该公示，要使得学生了解和掌握。学生管理必须体现民主、平等的精神，在管理工作中公正地善待每一个学生，尊重学生权利，坚持做到有管有放、有宽有严，确保学生应有的法律权利和正当的利益，为学生的全面发展创造最佳条件。
(二)建立学生参与机制，完善利益表达制度
高校学生管理必须坚持民主思想。作为学生工作的主要对象，学生利益和学校的利益在总体上是一致的，但在具体情况下又往往存在某些矛盾。思想教育工作要实现指导和帮助学生成长成才的目的，就必须让学生能够充分表达他们的意愿，反映他们的利益，调动他们民主参与的热情，从而增加他们对学生工作的认可度，减少矛盾，提高工作效率，增强工作效果。实行扩招政策以来，高校规模迅速膨胀，为了维护正常的学校教育秩序，制定了诸多规章制度。囿于管理者习惯思维的局限性，这些规则的制定过程中往往缺乏学生的参与，导致带有明显的“泛道德主义”倾向。这些规章往往特别强调高校的公共利益，忽视学生个人利益，并以公共利益为借口过多地要求学生奉献服从，以致在规章施行过程中，遭到学生的反对和抵制。规章作为一种行为规范，只有与社会相协调时才能成为一种有用的规则。要达到与社会发展的契合，规章必须是各方主体不同利益的有效充分的平衡。学生作为高校的管理相对人，其自身利益与学校利益在总体上是相一致的，但在具体领域也存在着许多差异。因此，高校中和学生切身利益相关的规章必须体现学生的利益，表达他们的意志，否则就很难得到他们的认可和支持，导致实行成本大大提高。为此，我们必须建立起完善的利益表达制度，让处于弱势地位的学生充分、有效地表达自己合理的见解和反映自身的利益，使高校不同利益之间在公平程序中得到有效博弈，从而增添规章的正当性和学生的认可度。比如高校学生会制度和学生代表制度，高校通过这两个制度促使学生的参与，有利于体现学生的意志，寻找学生利益和学校利益的优化点，减少规章实行的摩擦和阻力。同时，建立这种制度就能够使学生与学校管理者增加沟通，减少矛盾，同时也为决策者提取信息资源提供了一条捷径，可大大缩短信息交流的管道，提高管理的效率。
(三)规范学生管理程序，维护学生合法权益
西方有句古老的法律格言:“正义不仅应当得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。”管理过程中的正当程序是相对人权利保障的基本要求。在高校的管理工作中应坚持正当程序原则，通过正当程序控制管理过程，规范权力的运行秩序，使权力的行使遵循符合法治精神的规范步骤和方式，避免管理运行的无序性、偶然性和随意性，保证管理行为的合法性和高效性。为此，高校管理部门必须建立科学、合理、严格的程序机制，以保证受教育者在学校中的机会平等得以实现，其合法的请求权、正当的选择权、合理的知情权得以保障和维护。处罚(分)学生，必须严格按照程序进行。例如在高校对违规学生进行处罚时，就必须建立一套完整严格的程序，包括学生管理部门的调查程序、学生的申诉程序、专门委员会的听证程序等等。
(四)强化司法审查原则，保障高校依法治校
依据我国《教育法》、《高等教育法》和《普通高等学校学生管理规定》，在校大学生作为受教育者享有众多权利。高校一方面有权依法对学生进行管理;另一方面有义务尊重和保护学生的权利，并给予学生充分的法律救济。
司法审查是指司法机关通过对立法机关和行政机关制订的法律、法规及其他行使国家权力的活动进行审查，宣告违反宪法的法律、法规无效及其他违法活动通过司法裁判予以纠正，从而切实维护宪法实施，保障公民和法人的合法权益。它是现代主张法治的国家所普遍采用的一项重要的法律制度。在高等教育领域，一些学者基于高校的办学自主权，反对司法权对高等教育的介入。他们认为外部权力有可能以司法的名义干涉大学的独立，对学术自由与独立产生某种不良的影响。
笔者认为，教育权作为一项行政权力，具有单方性的特点，同时具有广泛的自由裁量空间。高校在行使教育权时，不可避免地会出现某些失范行为或侵权行为，这关系到公民受教育的宪法权利。“有处理就必须有救济”是古老的法律原则。司法权力作为一种被动性、中立性、权威性和终极性的力量，对高校行使的公权力实行外部监督，这既不可缺少且无法替代。如果没有司法审查，通过法律来调整和规范大学秩序、建构理性的校园秩序将是无法实现的。当然，司法权力不是绝对的。司法审查介人大学自治是必要的，但这并不表明司法审查对大学自治介入是毫无保留、无限制的。司法审查介入高校的学生工作的方式、条件、内容以及范围等都必须受法律的严格限制，符合教育发展的目的。当前，司法审查应主要体现在两个方面:一是消除管理规章中存在的瑕疵，二是使大学管理符合正当程序的要求。司法审查更多更广泛地介入我国的高等教育，应当成为现代法治国家高校发展的新标志。
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