二氧化碳封存技术相关国际法规与政策的回顾与分析

二氧化碳封存技术相关国际法规与政策的回顾与分析

　　摘 要：二氧化碳捕集与封存技术（CCS）是未来减缓温室气体排放的一项重要技术， 在全球范围内，C C S的示范和推广都受到各方面的重视。然而对于CC S技术的应用， 特别是二氧化碳的运输与封存，缺乏明确的监管监测相关法律法规将会成为严重的阻碍。欧盟一直积极推进C C S技术的发展， 同时也具有相对丰富的相关监管、激励和补贴政策措施。本文对与C C S技术相关的国际法律框架以及欧盟相关政策进行了系统的梳理， 并着重分析了不同法律法规对C C S实施各方面的影响。在此基础上， 总结了国际上现有法律法规的不足， 以期为我国的相关法规体系建设提供参考。
　　关键词：CC S；国际框架；法规体系；政策影响
　　
　　1 前言
　　
　　二氧化碳捕集与封存（CCS）技术是为了应对全球气候变化， 减少化石能源使用产生的二氧化碳排放而出现的， 被视为近期最具有潜力的减排技术之一。
　　作为一项新的减排技术，C C S技术尚处于研发阶段，并未开始大规模商业推广，在技术上和制度上都存在着许多问题和障碍。在技术方面， 将C C S技术引入到现有能源系统之中， 需要对能源系统的相关基础设施进行重新设计和改造， 并且CCS技术本身尚不具备经济性。在政策法规方面，CCS技术应用实施的法律框架和政策体系尚未成型， 特别是长期封存过程中的安全性和可靠性保障方面， 还是空白。二氧化碳的捕集与封存涉及到工业、环境、市场、知识管理以及财税等各领域的多方面国际公约和国内相应法规。因此， 除成本和技术因素是决定CCS能否大规模推广实施的关键性因素之外， 相关的政策法规保障也成为C C S尽快进入商业化生产阶段的必要前提条件。
　　针对以上问题，本文对C C S实施相关的国际公约进行了回顾， 并重点对欧盟及其成员国的C C S相关政策进行分析研究。进一步系统地分析了C C S进行大规模应用和推广的政策法规需求和现有政策措施的不足。本文的研究指出， 完善的政策法规是CCS这一新技术能够快速产业化应用并长期有效地减少二氧化碳排放的前提条件。
　　
　　2 国际相关法律框架及其对二氧化碳封存的规定及影响
　　
　　目前， 与C C S技术相关的国际法律框架可分为两个方面：一是对CCS的技术界定， 如（《联合国气候变化框架公约 及其 京都议定书 等；二是对于捕集的CO，在海洋封存的规定， 如（联合国海洋法公约））和《防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约》等。
　　
　　2.1 际法律住絮中对CC S的界定
　　联合国气候变化框架公约 中提到附件一国家有义务“提高温室气体的汇①和库 ’（第4.1.d条）。同时， 京都议定书》中提到“研究、促进、开发和增加使用可再生能源、二氧化碳收集技术和有益于环境的先进技术（第2.1.a条）”。其后签订的《马拉喀什协定③））中也明确提出， “鼓励缔约方合作开发 推广和转让排放温室气体较少的先进化石燃料技术和与化石燃料相关的捕集和存储技术”（第5／CP.7号决定， 第26条）。此外，马拉喀什协定）还在决定草案CMP.1第8条提到应优先重视与这类技术相关的研发、推广和转让合作， 并促进发展中国家参与其中。
　　然而，在 框架公约》和（（京都议定书》当中，虽然把CCS技术视为一项减排选择， 但都没有明确定位C C S技术是否包括在减排机制之中。
　　
　　2.2 翻际法律框架时CO 海洋封存的规定
　　二氧化碳已被明确界定为污染物， 因此， 二氧化碳的海洋封存及海域地质封存成为关注焦点之一， 涉及到很多相关国际公约的条款规定。主要国际公约包括 联合国海洋法公约））和 伦敦公约 。
　　此外，还有一些地区性的公约，如（（东北大西洋海洋环境保护公约 和涉及北海沿岸国家防止有害物质污染方面的合作的 波恩公约》等。随着二氧化碳封存技术的不断发展， 在各公约的修订案中，也根据各自的系统界定， 对二氧化碳封存的相关问题做出了相应的修订和补充。
　　联合国海洋法公约主要针对海底及底土资源，有文献认为该公约也适用于底土之下的CO，封存活动。目前沿海国家专属经济区和大陆架封存CO的权利尚不确定；在注意并保证其他国家利益和相关国际法的前提下， 所有国家都可以在公海埋存CO 。2006年1 0月 伦敦公约 第一次缔约方大会通过了关于CO：海洋封存的议案， 确立了CO 在大陆架区域的海洋封存合法性。修正案允许收集工业生产中产生的CO ， 并将其封存在海底地质结构中。但该修正案没有提及是否可以将CO 注入到海洋中。
　　
　　3 欧盟CCS相关政策及其影响
　　
　　欧盟一直以来不但是C C S技术研发的先驱，同时也始终积极倡导CCS的相关立法和各方面实施的制度化和规范化。在欧盟各成员国的努力下，已经为CCS技术的实施做出表率。
　　
　　3.1 欧盟二氧化碳封存指令
　　欧盟委员会为加强对C C S 实施的管理， 于200 8年1月发布了二氧化碳封存指令草案。该指令为应对气候变化、确保二氧化碳的地质封存不对环境造成危害提供了法律框架。指令对以下几个方面进行了详细规定：（1）封存地选址与勘探许可；（2）封存许可；（3）封存地运营、关闭以及关闭后的责任；（4）第三方使用权；（5）一般规定；以及对之前一些指令的修正案。此外， 欧盟还成立了专门的技术委员会， 对C C S的具体实施进行指导和协助。
　　此外， 欧盟的一些其他指令也都涉及到二氧化碳捕集与封存， 如Direct ive 85／337／EC对CCS的设备提出要求；Direct ive 2000／60／EC修订条例对二氧化碳封存地点进行规定；在D i—rective 2004／35／EC的相关条款中也加入了二氧化碳封存地点的相关规定。
　　
　　3.2 对EI ETs的修订及欧盟的相关补贴政策
　　欧盟委员会公布了一系列EU—ETS （欧盟碳排放权交易机制）的修正案提议。其中与C C S技术相关的三项最为重要的修正案是：解释C C S在该机制中的角色， 有关拍卖和免费配额的规定， 以及通过新入者储备来资助CCS活动。虽然EU ETS的修正法案尚未全部正式获得批准，但CCS已经被纳入到EU ETS的附录I中。从某种意义上说，ETS将是推动CCS发展的主要工具。
　　此外， 当前的一些补贴政策会对C C S产生一定的影响。欧盟CCS补贴政策大致可以分为两类：
　　降低碳捕集和封存设施和运营成本的政策（欧共体国家补贴指南）， 以及为参与碳捕集和封存提供附加价值的政策（环境税减免，单项投资补贴）。前者在技术成熟的初期阶段更为有效， 后者在技术实现商用之后更为合适， 二者互为补充。新的欧共体国家补贴指南在2001年基础上进行了大量的修订， 明确指出对CCS规模示范工厂的补贴将持续到201 5年。但在肯定了CCS技术的战略重要性的同时， 欧洲委员会认为制订与整体C C S产业链或要素相关的补贴授权指南还为时尚早。
　　
　　3.3 欧盟不同成员国对实施C C S的态度和政策
　　在有关CCS的指令制定和EU～ETS修订案立法过程中， 不同成员国对CCS技术的政策和态度有所不同。虽然一些成员国已经开始征收二氧化碳税，但只有瑞典根据所封存或所隔离的二氧化碳气体容量提供相应碳税抵减优惠。从对C C S态度来看，没有一个成员国反对该技术，但有一些国家反对欧盟所建议的资助方案。
　　欧盟成员国在立法过程中的态度也在持续发生变化。大部分成员国反对将拍卖收益用于指定用途。比利时表示可以接受指定款项用途的作法；丹麦认为C C S不得强制实施；波兰认为由于C C S技术降低能效并增加能源生产成本， 且尚未对工业应用进行检验，所以碳捕集还未准备就绪。虽然这些态度可能在未来发生转变， 但欧盟决策者对于实施一项长期、稳定和全面的C C S政策框架仍无法取得一致意见。
　　
　　3.4 CCS相关的知识产权政策
　　就CCS而言，知识产权主要指专利和商业机密。目前尚没有针对C C S相关技术的国际专利分类表。C C S的实施涉及到一系列不同技术、相应成熟期和商业利益。开发和推广这些技术则要求政策框架鼓励研发并确保其知识产权保护。
　　目前几项由政府和商业机构运行的C C S项目， 其知识产权相关内容都由各项目的合同分别进行规定，各不相同。表2显示了现有部分国际CCS项目的知识产权管理状况。
　　
　　4 现有CCS相关的国际法律框架及欧盟相关政策的不足
　　
　　通过对国际法律框架和欧盟相关政策的分析可以发现， 制定CCS技术应用（特别是CO，的封存）相关制度的必要性和紧迫性虽然得到了广泛的认同，但仍处于初期阶段， 其发展和完善需要相对复杂的过程。
　　欧盟现有的二氧化碳地下封存指令尚不完善。
　　没有明确相关的环境和气候破坏责任的界定。损失成本的界定和估算涉及到泄漏CO 的容量、环境信息、外部社会成本和业主的经营成本等多方面因素。同时，封存阶段的风险溢出后也将导致碳捕获和运输运营的成本增加，从而提高整个CCS项目的风险水平。此外， 欧盟相关法令中尽管包括对CCS的影响评估， 但在很大程度上仍然缺乏可操作性。目前欧盟的战略环境评估方法（S E A）对C C S的战略评估规定还不是很明确。与可再生能源政策的相互作用、对能源消费结构的影响以及对欧盟外的C C S技术需求的影响都没有进行分析和阐述。
　　欧盟已经意识到现有法律法规的不足，并开始着手进行完善， 以减少法律风险，增加监管的透明度。但CCS是一种新技术， 相关示范工程的封存时间还较短，封存经验和启示仍需要较长时间积累。同时，未来的排放配额成本以及排放交易本身也存在着较高的不确定性。在技术、资金、市场及其他多方面因素的共同影响下， 建设和完善C C S相关的法律法规框架可能需要一个相对漫长的过程。
　　在国际应对气候变化的战略和公约中， 尽管多次提到鼓励CCs技术的开发、推广和转让，但是京都议定书 中现有的各种减排机制，都未将CCS技术纳入其中。在2012年l 2月召开的哥本哈根气候大会上， 虽然一些利益相关方强烈要求将CCS纳入到CDM 中，然而大会也并未就此做出决定，仅确定这一问题“最早将于2012年开始考虑”。因此，对CCS技术的明确定位，是在未来气候变化谈判与相关协议制定中需要解决的首要问题。

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