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对非营利事业单位财政资金绩效审计评价的思考
[摘要] 围绕非营利事业单位的财政资金使用情况进行的绩效审计评价是绩效审计最基本的一个方面。本文以非营利事业单位绩效审计评价的目标和依据为出发点,夸大了评价重点和评价原则,并试图对评价指标的选择和计算做一些有益的思考和探索。[关键词] 非营利事业单位 财政资金 绩效审计 评价
非营利事业单位财政资金的绩效审计是在对财政预算非营利事业单位的财务收支及其经济活动的真实性、正当性进行审计的基础上,审查非营利事业单位履行其职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度,并进行分析、评价和提出审计建议的专项审计行为。从传统的非营利事业单位财政财务收支审计与非营利事业单位的经济绩效审计比较中可以看出: 财政财务收支审计的目的在于查明财务收支和经济核算资料的真实性、完整性以及正当公道性,借以界定经济责任,主要用于查错防弊,促进廉政建设,以保护原则为主;绩效审计的目的在于确定经济效益状况并做出评价,借以寻求进步效益的途径,以建设性原则为主。而非营利事业单位财政资金绩效审计的难点正在于如何评价。
一、非营利事业单位绩效审计评价的目标和依据
对我国的非营利事业单位财政资金的使用效益进行审计评价时,我们首先要明确评价的目标。非营利事业单位绩效审计评价的目标与非营利事业单位财务治理的目标是紧密联系的。而非营利事业单位财务治理的目标则回结为--到底确定使用绩效最大化还是净收进最大化的题目。
在西方,非营利组织选择的财务治理目标首先是财务收支平衡,也有的选择本钱最小化、避免财务危机和净捐赠最大化。在这些选择中,无论是财务收支平衡还是本钱最小化,其终极目的是净收进最大化。也就是说,净收进最大化必然对本钱控制产生影响,也能体现收支平衡目标。因此,西方非营利组织财务治理目标选择净收进最大化,有利于实现资源的公道分配。
另一方面,绩效是指在任何特定活动下都能达到理想的效果。根据非营利事业单位双重目标的特点,我国非营利事业单位不能仅仅夸大满足于净收进最大化,同时应更为重视非营利事业单位提供服务的质量和数目。不问可知,以非营利事业单位绩效最大化作为我国非营利事业单位财务治理目标更正确。
因此,笔者以为,非营利事业单位财政资金绩效审计评价的目标应是判定被审计单位是否实现了资金使用绩效最大化。
传统的财政财务收支审计的评价依据是财经政策、法律法规和会计制度、会计准则,非营利事业单位使用财政资金的绩效审计评价依据却并非那么明确和具体。非营利事业单位发展目标具有外部性、社会性和宏观性的特点,决定了非营利事业单位使用财政资金的绩效审计评价依据应以高层次目标的实现程度为重点。绩效审计的评价依据和标准主要包括国家法律法规和规章、各种计划、定额标准、工作规范及各种技术经济指标等。在具体评价时,还需从横向上与国内同行业先进水平比,在纵向上与历史上最好水平比,这样才能明确方位,作出恰如其分的评价。
二、非营利事业单位财政资金绩效审计评价的重点和原则
1.非营利事业单位财政资金绩效审计评价的重点
公共财政资金绩效审计包括财政资金的配置绩效审计和财政资金的耗用绩效审计。非营利事业单位是财政资金的具体使用单位,所以针对非营利事业单位的资金绩效审计属于财政资金的耗用绩效审计。基于非营利事业单位财政资金绩效审计评价的目标,非营利事业单位财政资金绩效审计评价实际上是评价在耗用一定的资金的条件下,所产生的经济效果或是带来的经济效益有多大的评价。
我国目前的审计人力资源、技术信息资源、实验成果资源和财政资金绩效审计的难点题目等,都制约和决定了当前开展绩效审计,必须捉住主要矛盾和矛盾的主要方面。
公共财政资金的耗用主要分为两大类:一是经常性支出,二是资本性支出。经常性支出中各项用度均有定额标准和预算指标,如职员工资、公务用度、办公用度等。实际支出(相对固定)和预算定额一般没有出进,这类财政支出不是财政绩效审计评价的重点内容。
资本性支出是为进步现有事业发展水平或开拓新的事业领域而购置固定资产、建设专项设施和工程等方面的支出。按其产生的效果可以分为两类:一是直接具有货币性收益的资本性投资,如校办企业、宾馆等;另一类是不能直接产生未来货币性收益的支出,包括教育、公共图书馆、对外助助等公共性资本支出。资本性支出分布领域广泛,投资金额比较大,包含内容较多,用度消耗过程复杂且时间较长,受各种因素影响比较大。资本性支出是财政资金投进和产出的实际体现,直接或间接产生、创造经济效益。因此,在非营利事业单位财政资金的绩效审计中,应着重对财政资本性支出的投进、使用、治理以及产出的社会事务量各个环节进行审计评价,这是做好财政资金绩效审计的核心和关键。
2.非营利事业单位财政资金绩效审计评价的原则
(1)坚持短期绩效与长期绩效相同一的原则。评价非营利事业单位的绩效,要进行全面的综合分析,不能局限于该单位现实的、短期的、局部的绩效,必要时还要追溯到以前年度的工作成果对现实工作的影响,密切关注前后年度之间存在的必然联系。
(2)坚持质量与数目相兼顾的原则。考核非营利事业单位资金的使用,仅从数目指标进行分析是不够的,必须结合质量来考察,才能对事业资金的使用绩效作出全面真实的评价。不仅要留意非营利事业单位工作成果在数目上的变化,更要留意考察非营利事业单位工作所产生的经济效益和社会效果。
(3)坚持微观效益与宏观效益相结合的原则。非营利事业单位绩效审计既要考核被审计单位在一定期内取得的工作效果,又要评价其对外部环境产生的积极影响。从非营利事业单位资金的使用效果来衡量,不但要考察资金投进所产生的直接工作成果,而且还要考核这些工作成果在社会上所发挥的作用,社会效益、宏观效益也是衡量非盈利性事业单位资金使用效益的主要指标。
三、非营利事业单位财政资金绩效审计评价指标的选择
1.建立科学的财政资金绩效评价指标体系
建立公道的、可操纵的指标评价体系已经成为财政资金绩效审计确当务之急。根据我国的实际情况,我们应建立短期绩效与长期绩效相结合、定量与定性相结合、同一与专门指标相结合的非营利事业单位财政资金绩效评价指标体系。设置财政资金效益评价指标体系的目标就是形成一套完整的财政支出绩效评价的指标库,这种指标库的形成不仅需要理论上的探索和研究,更依靠于在实践中逐步完善和健全。根据指标的性质不同,可以将各类财政资金绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。
可以用图1将非营利事业单位财政资金效益评价指标体系简单的表示出来:
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