城乡统一土地市场制度创新及政策建议

时间:2009-07-09 编辑: 手机版
毕业论文

【作 者】张合林/郝寿义

修回日期:2007-01-08
 ; ; ; 中图分类号:F301. 2 文献标识码:A 文章编号:1002-9753(2007)02-0028-13
 ; ; ; 1、我国土地市场制度结构的典型2元特征及其矛盾
 ; ; ; (1)割裂:土地市场制度结构的典型2元特征
 ; ; ; 随着改革开放的不断深入,我国社会主义市场经济体制逐步形成和完善。土地市场作为我国社会主义市场经济体制不可分割的1部分,也不断发育和形成。目前,我国的土地市场由3部分组成:农村土地市场、征地市场和城市土地市场。我国的城市土地市场已基本建立起来并且形成了相应的地价体系;而在农村,由于大量的农用地和非农用地都在自发流转,客观上土地市场已经形成,但是在制度和政策上并没有建立起来,地价体系也未形成。至于所谓的征地市场,由国家独家垄断,行政运作,1边低价从农村农民手里征得土地,另1边高价在城市土地市场出让,征地成为农村土地“转换”为城市建设用地的惟1合法途径,由此,割断了城乡土地的自由合理流转,割断了城乡土地市场的有机联系。因此,我国城乡土地市场和地价体系是割裂的。
 ; ; ; 我国城乡割裂的土地市场制度结构,表现为典型的2元特征。1是土地产权城乡2元。农村土地属农村集体所有,城市土地属国家所有,城乡土地所有权及其使用权之间不准自由交换。2是城乡土地用途2元。农村土地农用,城市土地用于城市经济建设,城乡土地不能自由合理流转。3是城乡土地市场2元。城乡土地市场是割裂的。4是城乡土地价格2元。城乡土地价格体系是割裂的。五是城乡土地规划和土地管理2元。规划和管理政出多门,城乡割裂,尤其是农村土地规划和管理薄弱而无力。
 ; ; ; 市场垄断和城乡土地市场割裂,1方面排除市场机制,造成农地非农化过渡,另1方面驱使地方政府过度征地和逐利。2者都同时导致工业化、城市化用地粗放、效率低下及不利于土地的可持续利用和侵害农民的土地财产权益。我国城乡割裂的土地市场制度结构,使其效率和公平双双受损。
 ; ; ; (2)城乡土地市场制度割裂的原因
 ; ; ; 1. 传统计划经济体制的产物 新中国成立后,在资金稀缺的条件下,优先发展重化工业的赶超战略的确立使政策偏向城市[1]。国家为了保证城市工业的快速发展,通过严格的户籍管理体制、严重扭曲的产品和生产要素价格的宏观政策、高度集中的资源计划配置制度以及没有自主权的微观经营机制等手段,建立了城乡分割的2元经济结构和2元管理体制。国家通过财政税收体制和统购统销政策把农村的财富转移到城市。我国城乡割裂的土地市场制度就是在这种2元体制背景下逐步形成的。即农村的土地属于农村集体所有,农村土地农用;城市土地属国家所有,用于城市经济建设,2者的分割十分明显,土地作为1种生产要素在城乡之间不能自由流转。若军事国防、行政或工业用地占用农村土地,采取行政无偿划拨,不存在市场交易。
 ; ; ; 2. 基于现实的考虑 1是保持农村土地集体所有是对农民就业和社会保障的考虑。我国是世界上人口最多的国家,在农村地区存在着大量的剩余劳动力,土地是最重要的农业生产资料,农村土地的集体所有在1定意义上隐含着对农民劳动就业和基本生活权利的保障。国家希望通过农村土地的集体所有、农产承包来缓解农村剩余劳动力转移的压力和减轻贫困农村基本生活保障的压力。2是城乡土地市场“2元”管理也是国家粮食和农业安全的需要。我国属于人口稠密的国家,可利用的土地特别是可耕地少,人均耕地面积大大低于世界平均水平,为了保证国家粮食安全,也必须要严格保护可耕地面积,严禁耕地非法转用[2]。
 ; ; ; 3. 法律体系不完善的结果 国家立法部门对农村集体土地流转问题向来持谨慎和保留的态度。1988年《宪法》修正案规定“土地使用权可以依照法律规定转让”,同年修改的《土地管理法》第2条亦曾规定,“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权的转让办法,由国务院另行规定”。事实上,两年后于1990年国务院仅出台了有关国有土地使用权流转的法规性文件,即《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。农地使用权流转则由15年后于2003年实施的《农村土地承包法》做了详尽规范,而有关农村集体非农建设用地(使用权)流转的实施性立法至今没有出台。虽然1998年和2004年修订、修改的《土地管理法》第2条第3款仍有“土地使用权可以依法转让”的规定,但第六十3条同时明确规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”第2条第4款和第4十3条又分别规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”由此可见,国家立法对农村集体非农建设用地流转设定了严格的限制,从法规制度上严格地将农村集体土地拒之于市场门外,而事实上农村土地市场又是客观存在的,这就形成了中国土地市场的双重性,即较为规范的城镇国有土地市场与欠规范的农村集体土地市场同时存在,然而由于法规的制约,两者之间难以有效地融通而呈割裂状态。
 ; ; ; 4. 国家土地征收(用)制度安排直接阻断城乡土地市场 随着工业化、城市化的加速,必然有相应量的农村土地转换成城市或工业用地,在我国,这个转换的惟1合法途径是土地征收。我国新《宪法》第十条第3款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。新《土地管理法》第2条第4款也规定,“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”我国的土地用途转换制度包括两个环节:1是国家或其代理人各级政府发动土地征收权,征收农村集体所有、农民承包经营的土地,“转换”成国有性质的土地;1是通过城市土地市场,以“招、拍、挂”,协议,划拨等形式出让。国家独家垄断土地征收市场,既是农村农民土地的独家“买者”,又是1级城市土地市场的独家卖者。可见,土地由农业用地转为城市用地,并非是土地的供给者和土地的需求者直接进行市场交易,正是这种人为设置的制度壁垒把城乡土地市场割断,这是1个层次意义上的城乡土地市场空间上的割断。然而,土地的转换,不仅仅是土地权利的“转换”,而且是土地产权在价值上的实现。国家1边从农民手里低价征收到土地,之所以说是低价,是因为现行有关法律规定,征收耕地的补偿费用按原土地用途产值的若干倍进行补偿,而非土地的市场价格;1边高价在城市土地市场出让,2者之间有相当大的价差甚至是巨额的获利空间。从理论上讲,1定面积收益为1的农田,转换为工、商用地,其收益可增加为10倍、100倍,甚至更多。实证研究结果表明,经济发达地区土地征收、土地出让和市场交易3者的价格比大约为1∶10∶50[3]。可见,在土地权利价值实现的过程中,市场机制被排除在外,土地均衡价格形成机制和基于竞标地租理论的1般土地利用机制不起作用,当然也就不存在土地的供给与需求通过市场机制的作用形成土地的均衡价格,同样也不会得到基于竞标地租理论模型的平滑和连续的均衡地租曲线,在这里,由于行政垄断定价势力,导致竞标地租曲线折断(图1)。这是又1层意义上的土地市场
 ; ; ; 图1 非均衡价格/折断的竞标地租曲线
 ; ; ; 注:①土地供给曲线所以是垂直于横轴的1条直线,是因为假定土地的经济供给缺乏弹性。②竞标地租曲线是城市各种用地竞标地租曲线的包络线[4],这里是1条简化的、折断的竞标地租曲线,用D来代替。
 ; ; ; 5. 法律制度背后的土地产权歧视 我国农村土地产权是虚位、残缺和模糊的[5],由此导致土地产权不具有排他性及其在土地市场交易中的1系列不良后果。从另1种意义上讲,我国农村土地产权与城市土地产权不对等,存在着严重的产权歧视,这是导致土地市场制度割裂的背后力量。1是城市土地所有权与集体土地所有权在内涵与外延上有很大的区别,国家土地所有权更具有所有权的绝对性特征,而集体土地所有权受到比国外私人土地所有权更多的限制,集体土地所有权不具有绝对性,不是1项真正的“所有权”,是国家通过政治力量赋予农民集体的,其权能的缺失是与生俱来的、无法改变的[6]。2是城市土地使用权与农地承包经营权也有很大差别。目前农地承包经营权的债权特性强,而物权特性较弱,从物权法角度,农地使用权应称为农地物权。农地使用权流转制度的不健全,使农地资源的利用处于分散和低效状态,不利于土地的集约化经营和土地经济效益的提高,不但把城乡土地市场分割开来,而且严重阻碍了土地、人力等资源向工业、城市的转移。农地使用权分配的利益格局缺乏法律上的稳定性,靠政策调整难以解决现实中的利益冲突。3是城市土地使用权与乡镇企业建设用地使用权的不统1,乡镇企业建设经营用地的初级市场发展不规范,乡镇企业建设用地流转的2级市场法律规定不健全、交易不规范的问题严重影响并畸化工业化、城市化进程[7]。
 ; ; ; (3)土地市场制度的矛盾
 ; ; ; 现行土地市场制度,特别是征地制度对推动城市化进程、保护耕地资源和增加地方政府收入曾起到很大作用,但是人们也付出了沉重的代价。这套制度越来越不适应我国经济社会的可持续发展,暴露出许多问题与矛盾。
 ; ; ; 1. 与市场经济体制改革方向相矛盾 自从党的十4大确立我国建立社会主义市场经济体制改革目标以来,经过十几年的改革发展,商品市场已建立起来并逐步完善,但要素市场特别是土地市场发育滞后,城乡割裂的土地市场制度是与建立和完善社会主义市场经济体制的努力方向格格不入的,这个问题不解决,统1完善的社会主义市场经济体制就不能最终建立起来。所以,首先要解决以土地市场的特殊性而固守政府行政垄断土地1级市场的观念认识问题,土地要素配置必须市场化,即在国家宏观调控下充分发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用。
 ; ; ; 2. 与效率目标相矛盾 从整体上来把握,无论是国家垄断的征地市场,还是城市政府垄断的1级土地市场,仍然是运用行政权力决定土地资源的配置,市场交易价格被各种行政特权制定的垄断价格所替代,土地价格机制扭曲。实践已经表明,由政府垄断的土地市场结构必然是低效率的。1是城市化进程中土地价格不能正确反映其稀缺程度,土地市场价格机制无法正常发挥作用,导致土地扩张速度过快,对耕地保护造成很大压力。2是土地利用效率低下,土地资源浪费现象严重。尤其是各类开发区滥占耕地问题最为严重,并造成了大量土地“撂荒”现象。
 ; ; ; 3. 与公平目标相矛盾 随着市场经济体系的建立,过去简单的国家、集体和个人之间的利益关系由于私人利益的凸显、社会阶层的分化和利益集团的形成而变得十分复杂,突出地表现为公众利益与个人利益、公众利益与政府利益、政府利益与官员利益之间的分化明显,公众利益与公益事业的区别也日趋明显。而现行的土地征收制度1方面几乎将所有的农地非农转用都纳入征收范围,而不管转用的目的是个人利益、公众利益还是公益事业;另1方面土地征收基本排斥了市场在农地产权转移中的作用和公众参与,“涨价”全部“归公”[8],尤其是地方政府摄取了农地转非后的巨大土地收益。尽管政府凭借行政权力进行资源配置可以获取高额垄断利润,实现政府自身的政治和经济偏好,但在实际上,政府独占垄断利润的代价是国民经济的整体利益受损。在政府获取巨大垄断利润的背后,有相当大1部分来自失地农民的利益损失,来自于城市消费者为政府垄断利润的付费,来自对公众投资人投资收益的摄取。从这个角度看,政府通过垄断土地资源所获取的利润实质上是“行政垄断市场权力的租金”[9],而为权力租金支付成本的则是国民大众。
 ; ; ; 4. 与推进城市化目标相矛盾 从宏观上讲,城市化是我国全面建设小康社会和实现现代化的基本途径。从城市化与土地利用关系来讲,在正常的土地市场机制下,城市化是节约土地的,但在我国现行城乡分割的土地市场制度下,使城市化的进程偏离了正常轨道。1方面伴随着土地的城市化,使地方政府和开发商获取了农地转非的绝大部分好处,而拥有绝大部分土地产权的农民则没有相应地分享到城市化的成果,这是矛盾的。另1方面,现行土地市场制度为政府滥用土地征收权、热衷经营土地牟利和开发商大肆圈地大开了方便之门和提供了法律制度保护,1致出现土地的城市化超过人口的城市化,看似低成本的城市化恰以土地浪费等巨大的社会成本损失为代价,而且也损害了未来城市化的健康发展。再者,本来城市首先具有集聚功能,其核心是农村人口进城,转变成城市人口,通过人口集聚和产业集聚以及生产力和效益的提高来促进整个经济的增长,但是我国的城市却没有明显地看到这些特征。因为现行土地市场制度下,农民的土地不能自由向城市流动,其财产权利不能在经济上得到实现。而靠另1种行政手段对失地农民的补偿,不能保障农民进城立家兴业,农民不能真正离土离乡,民工潮成为世界城市化过程中独有的现象,这对农民和城市化都造成不利的影响,从而使我国的城市化徒有其表,所以必须对城乡割裂的土地市场制度进行改革。我们认为,建立健全城乡统1的土地市场制度是解决全部问题的核心和关键。
 ; ; ; 2、城乡统1土地市场制度创新的理论和路径与目标选择
 ; ; ; (1)城乡统1土地市场制度创新的理论依据
 ; ; ; 1. 现代市场经济的1般特征 尽管中国已经选择了市场化的改革道路,但不容否认的事实是,20多年来,中国的改革只是在技术层面模仿了现代市场经济的形式,而没有认真汲取现代市场经济制度的本质。尽管这种模仿在短期内可以产生较大的收益,甚至可以率先推进产品的市场化,但从长远看,由于在基本经济制度、主导意识形态、乃至国家政治架构层面,传统体制的制度机理仍在发挥作用,致使要素市场化的改革严重滞后[10]。根据现代市场经济理论,现代市场经济是指存在政府宏观调控的成熟的法治市场经济。现代市场经济的1般特征包括:(1)现代市场经济是以完整的产权为前提和基础的经济,是不同产权之间的平等交易;(2)政府主要借助经济和法律手段间接干预经济;(3)完备的法律体系成为经济稳定运行的重要条件,政府的权力行为受到公众纳税人的有效制约和法律的有效规范;(4)健全的现代市场体系成为资源流动和配置的载体。
 ; ; ; 2. 统1市场1般质的规定性 现代市场体系是统1、开放、竞争、有序的市场体系。现代市场体系所要求的统1、开放、竞争、有序诸方面是相辅相成的。统1市场要求竞争和开放,竞争有序依赖于统1市场,建设统1市场是建设现代市场体系的关键环节。统1市场可以从多角度做出其1般质的规定性:(1)从市场体系规定,统1市场是指完善的市场体系,不仅包括商品市场,也包括各类生产要素市场;(2)从产品和要素的流动性规定,在统1市场上要素自由流动、企业自由流动、产品和服务自由流动,这就是马克思在《资本论》中描述的“资本和劳动力能够更容易地从1个部门转移到另1个部门,从1个地点转移到另1个地点”;(3)从各类市场主体的市场定位规定,统1市场要求各类市场主体平等地进入各类市场并平等地使用生产要素;(4)从市场规则规定,各个地区的市场规则统1,各个地区市场按照统1的规则运作[11]。
 ; ; ; 3. 土地使用权能在性质上是1致的 土地市场作为1种重要的生产要素市场是现代市场经济及其市场体系不可分割的1部分。土地市场制度同样具有上述现代市场经济和统1市场制度及其运行机制的1般性质。并且由于土地商品的特殊性,“土地所有者在实际上所拥有的是实施1定行为的权利。对他来说,通过挖掘将土地移到其他地方也是不可能的[12]。”“在市场上交易的不是物资实体,而是采取特定行为的权利,个人拥有的、由法律体系确定的权利(科斯,1991)[13]。”这种权利的交易也必须按照市场平等交易的原则进行。为此,市场交易的客体——土地权利(使用权能)首先必须是统1对等的。国外土地市场制度的历史变迁向我们说明,土地使用权能和土地市场在本质上是统1的,不同的土地市场管理制度仅仅是因为不同的土地利用方式而已。纵向上看,随着社会大分工和城市的形成,从而形成了城市同周围农村相对立的地域分工时,才具有近代的意义。即城市与农村的差别在于社会分工的差异上,城乡土地利用的功能分区取决于社会经济形态的演变,城乡土地利用的各个方面反映和适应的是社会经济的差别,那么对于农村土地和城市土地而言,相同的利用方式下其土地经济属性和政策应该是1致的。即对于土地市场的建立,土地价格内涵的确定应该在同类型的用地类型中达到1致,同时对于土地流转和土地产权的限制都应该是出于国民经济发展的必要而针对不同土地利用类型。横向上来看,国际上各个国家或地区对于土地市场管理政策的差异都是集中在对于不同土地利用类型上而采取不同的政策,特别是对于农地和非农地之间的差异。例如:1个农户拥有1定量的农地用于农业劳作,同时也拥有1定量的非农建设用地(例如自住房地产)满足自己居住等生活上的要求。他的非农用房地产与土地市场中的其他非农用地在产权属性和经济属性上没有差别,能够自由进入市场租赁、买卖、抵押并获得合理的收益,即拥有完全产权;但是他所拥有的农地则因为国家对农地的保护政策不能擅自改变用途,其土地产权受到1定的限制,但同时得到国家相应的合理补偿,其土地权益在实质上是等同的。比如在美国,如果某1地块的农地发展权受限,即意味着国家购买其发展权并给予对等的市场价格补偿[14],如果因规划的改变,这1地块重新获准开发,那么该土地的拥有者,既可以自己开发也可以转移(让)其发展权。从中可以看出,土地产权市场制度在本质上是统1的,土地使用权能在性质上是1致的。国家对于同1产权主体下的农地和非农用地采取不同政策,这种不同并不是因为土地权能或权属差异,或者是行政范围归属的不同而产生的,仅仅是因为两种土地截然不同的利用方式而产生的[15]。
 ; ; ; 上述现代市场经济和土地市场制度理论为我国城乡统1土地市场制度的创新提供了强有力的理论依据和发展方向。因此,我国土地管理政策的制定也应该是在城市和乡村之间没有根本上的割裂和差异,达到城乡土地市场制度的统1,使得不论在农村还是城市,等同经济属性或产权的土地应该具有等同的土地使用、交易、收益和处分的权利。
 ; ; ; (2)城乡统1土地市场制度创新的路径与目标选择和理论模型
 ; ; ; 1. 理论分析框架和制度创新的路径与目标选择 根据新制度经济学制度变迁理论,我们可以建立如下用于分析中国土地市场制度变迁和创新的经济学理论

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