小城镇决策与公共参与机制建设

时间:2009-07-10 编辑: 手机版
毕业论文

  摘  要:小城镇决策实际上乡镇政府的决策,论文在其决策特点基础上,分析了面对公众如何决策。小城镇决策必须尊重民众意愿,公共参与是保证决策民主化、化的关键,基于这些认识,论文提出了要建立小城镇决策过程中的公共参与机制,将公共参与行为法制化和制度化,从而促进基层乡镇政府“善治”和的和谐。       关键词: 小城镇,决策,公共参与,机制       小城镇决策过程是政府履行职能、完成对社会治理的过程,随着管理科学、决策科学进入新的阶段,有新的变革和发展,面对这些变革,政府要有所作为,有所不为,这是摆在政府面前的1项重大的课题。小城镇政府,我国体制的最基层的人民政府,因其自身的特点——基层,她的能力如何,能力如何得以体现,……直接关乎政治体制稳定发展和合法性的存在,同时政府体系合法性基础,关乎整个社会的稳定,这些,促使政府思考是继续延续传统的决策体制,还是革新以顺应发展和社会变革?传统的决策体系其效能如何,其相对应的决策成本——收益是否符合现时代人们对政府作为的要求等等,应对时代发展要求和社会变革,因此,小城镇政府决策应有科学的理念和思想,从可持续发展的战略高度推进社会政治的全面发展。科学地决策要求积极推动公共参与,因此政府在决策时要积极推进公共参与,建立健全科学的、合法的公共参与机制,以此对政府决策献计谏言,同时对其进行监督,保证公共利益得到保障,彰显公共利益优先的公共参与的核心价值。       1、小城镇的决策       决策正确与否关系到1个城镇的发展和未来。失败的决策是不尊重客观,不正视客观实际,不尊重科学的盲目决策,致使公共利益受到损害,从深层次看,公共利益和民主科学决策观念的缺失是其失败决策的原因,而因决策而发展良好的乡镇是因为他们在决策中尊重客观规律,充分利用公众和专家学者的作用,积极促使他们参与到决策的过程中。小城镇决策是小城镇政府遵循区域发展原则,依据国家有关、行政条例、条令,充分考量本地社会人文、经济基础、政治条件以及人民群众的合理合法诉求的基础上,科学、合法作出符合本地经济社会政治协调发展的短、中、长期发展战略、计划,或发布解决某1具体的决定政令等。它具有以下特点:       (1)区域发展性。小城镇是政治最基层的人民政府单位,也是具有独立财政的最低单元,也是县域经济或以上的最基本组成要素,具有很强的区域性,不同的镇域,有着不同的、经济、社会、政治、人口等环境,这些都是决定小城镇决策走向的关键因素。       (2)直接关乎最广大人民的根本利益。小城镇是中国经济、政治的基本单位,也是中国社会基本单元村社、社区的直接统治、管理的政府,她的每1决策直接面对处于社会基层的人民群众,直接关系到他们的根本利益。因此,小城镇决策的好坏、优劣、合法与否、科学与否,将直接面对广大群众的质询,这也就可能导致公共的合法参与和非法参与。       (3)既具现实性又具前瞻性。决策不只是某1事件的补救措施,或是针对某1现时事件的解决办法,而且,它还是对由此可能引发的其他问题的前瞻性决断。在现阶段大部分的小城镇决策是国民经济社会发展计划以及突发事件的处理和政令发布,对于国民经济社会发展计划,有3-5年的短期、5-10年的中期、10-25年的长期的规划,这本身要求决策者有前瞻性的智慧,对未来时间有预见性和超前的把握能力。而对于突发事件,如自然灾害及农村地区可能出现的社会危机等,任何1事件本身不是孤立的,而是多种因素交错,前因后果及未来的影响都是决策者应该考虑的。       (4)授权决策的原则。法律法规对乡镇政府的职能作了严格的法律规定,任何决策都不能超越法律,或者违反法律。法律明确了政府的决策活动,也规定乡镇政府决策的权限,随着小城镇建设的不断推进,法律赋予小城镇政府较大的决策权利和权限,同时也对小城镇政府的行政行为、决策行为活动进行指导和约束。  

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2、面对公众小城镇政府如何决策       乡镇政府不仅要应对属地的诉求,同时,也要应对日益突出民众参与公共事务,以及有组织保护自身利益的诉求。当前,小城镇政府决策应考虑以下:       第1,面对群体性群众危机,政府决策是否正确关乎事件的后果,要求政府以极大的智慧解决问题[1];       第2,基层制度性的公共参与渠道缺乏,导致民意无处可疏,这在某种程度上加剧了冲突爆发的可能性;       第3,在农民税赋减少,而政府财政供给能力不足的情况下,寻求新的渠道和机制,促进区域的社会经济政治良性发展。       (1)必须决策和民主决策:       科学决策指决策者依照科学程序,运用科学技术、的系统、信息、控制和去进行科学化民主决断,它包括3个环节:确定目标、拟定可能方案和方案优选。要实现科学决策,所有要素最终的归结是体制因素,也就是民主对决策的,也就是要求公众参与到决策中去。而决策科学化、民主化、程序化、制度化,最后落实到法制化。在小城镇的发展中,要做到科学决策和民主决策,必须科学规范决策程序,建立相应的监督机制。       从小城镇的社会经济实际情况出发,小城镇决策应遵循如下4项程序:(1)调查,问题。乡镇政府的调查研究主要表现为直接的调查研究方式,即直接联系调查对象,直接获取第1手材料,直接同群众商谈问题。从而详细、真切地了解情况,发现问题,熟悉乡情民情。(2)专家论证,可行性分析。乡镇政府应组织以专家为主体的可行性论证小组,对决策所涉及的1系列问题进行可行性分析:1要确立经济、技术、社会等价值标准;2要分析实现条件,即现实可能性。3要设计备选方案。解决“做什么”和“怎样做”的问题,即运用系统观点寻找实现目标的各种途径,从不同角度大胆设想,通过定性、定量的分析论证,草拟出各种不同的备选方案。(3)群众评议,权衡利弊。在被选方案面前,乡镇政府领导者就要做出选择和决断, 这是决策的关键。为此,政府需要进1步扩大征询意见的范围,使更多的专家与群众参加评议,评估备选方案的效能价值、后果及其影响、利与弊等。乡镇领导者可组织1定范围的听证会,使与决策有直接关系的人有表达意见、提供材料和证据的机会,扩大决策的民主参与,增强决策过程的公开性和透明度。(4)跟踪实施,信息反馈。在实施过程中要跟踪调查,掌握实施情况。乡镇领导者在决策实施过程中要深入实际调查,了解情况,特别是方案实施中的困难,主客观情况的变化,及时征询实施部门的主管、群众的意见,及时发现问题,进行指导与控制,并迅速对原决策方案做出修改,确保决策目标能实现。       (2)人本决策       小城镇建设涉及到诸多方面,方方面面都与民众有切身利益关系,如:土地征用、户籍改革、经济开发、村镇基础设施建设等,进行决策更应考虑公众的正义诉求。决策要体现公众的合理、合法、科学的诉求,也就是要进行人本决策。小城镇决策要切实体现人本原则,这是民主决策和科学决策的归宿和落脚点。小城镇决策虽然指政府针对行政管理相对人即行政管理对象在处理国家政务与社会公共事务过程中所做出的决策过程。       所谓人本决策是从体现政府统治意志的政令发布式转变为实现区域可持续发展的政府治理行为,政府在决策过程中吸收公众参与到决策的各个环节,既最大体现政府意志,也合理体现公众意志,同时使得决策设计更具人性化、可接受性、可实施性,这无疑对政府、对决策涉及的执行对象都是有利的。 人本决策还体现的是民主思想、科学思想、民本思想,这是现代决策精神的体现,更为重要的是,人本决策过程重要环节是公共参与决策。       小城镇的决策要遵循科学决策、民主决策以及人本决策的原则,而保证这些得以贯彻的关键环节就是推行决策过程民主化、公开化,就是要建立决策过程的公共参与机制。  

3、决策过程中的公共参与       (1)公共参与理念和目标选择   公共参与公共参与是指公众因公共利益需要以1种合法的渠道通过公众集体或集体代表参与到政府的决策、施政等广泛的行政行为的行为,体现了中的民主治理精神,本质上要求政府的决策和实施行为处于公众的参与和监督中,具有以下特点:       (1)公众主体性。公共参与的主体是公众或其委托的代表,公众主体性赋予公众的普遍知情权和监督权,其行使的参与行为在于确保普遍利益不受损害。       (2)公益性。公共参与要调整的是公共利益,或是涉及区域内大部分民众或实体的利益,因个私利益与政府之间发生的参与关系不是公共参与。       (3)合法性。合法性是公众与政府共同追求的目标,当然,政府或者说决策者与民众本身不在1对等的地位上,政府往往忽视公众存在,由此而造成的不合法但合理的参与过错不在公众。而政府和公众都是希望公共参与处于调整的范围之内,在合法的渠道下参与政府决策过程或接受公众的参与。       (4)客体确定性。公共参与的客体是涉及公共利益的决策等外部行政行为,对于政府内部行政行为,即政府内部的奖惩、升迁等不具约束力,或者说公共参与不调整内部行政行为。       (5)形式多样性。公共参与的形式、渠道是多样,有政府主动,如:座谈、走访、问卷调查、召开代表大会等,也有公众主动的:投票、选举、上访等。       公共参与的目标(Goals of Public Participation)选择包涵以下:
(1)提供信息给民众,让公众懂得决策的过程、议题和价值( Values), 并且能有效地参加。 (2)提供完全的机会给公众以听取他们的观点和建议、意见和以此计划过程的结果。 (3)建立舆论和公众的支持政府的远景计划和目标,并与政府1道为实现计划和目标而努力。 (4)保证计划的有效开展,决策的有效实施。 (5)公众的合理、合法的建议和意见能被接受,影响政府的决策行为,保障公共利益不受侵害。 (6)推动政府、合法治理。
    (2)公共参与的模式选择       ,决策科学的发展、管理科学的变革和政府价值取向革新为公共参与提供了多种模式选择和渠道。Demelza Birch在1项调查中了公共参与的19种模式:申诉和建议计划(Complaints/suggestions schemes)、服务满意调查(Service satisfaction surveys)、民意测验(Other opinion polls)、互联网(Interactive web-site)、投票(Referendums)、社区计划/需求(Community plans/needs analysis)、市民座谈(Citizen’s panels)、合作委员会/委员会介入(Co-option/committee involvement)、质询会议(Question and answer sessions)、问卷调查(Consultation documents)、公开会议(Public meetings)、市民评审(Citizens’ juries)、焦点组织(Focus Groups)、走访(Visioning exercises)、服务工作者讨论会(Service user forums)、讨论会(Issue forums)、利益分配论坛(Shared interest forums)、区域/邻里讨论会(Area/neighbourhood forums)、服务管理者论坛(User management of services)[2]。在1个法制健全和政府效能高的体制下,这些模式的能够促使政府决策时考虑并接纳民众的建设性意见,因为忽视公共参与行为的合理、合法性的结果是可以预见的。       我国的情况是民众对政府的预期是“不变坏”,而不是政府效能的提高,因此民众参与的主动性较差,而且由于缺乏必要的体制,公共参与水平较低,随着社会发展和政府变革,和民众理性预期的提高,民众对政府决策过程中的参与热情逐步提高,从现实看,放开较高行政级别政府的决策参与可能性不大,也就是这类政府决策的刚性较小,而基层乡镇政府实施决策过程的公共参与具有现实性,从我国小城镇决策特点看,发展公共参与具有非常重要的实践和意义,但其具有较强的区域性和针对性在某种程度上受到1定的限制了公共参与模式的多样化和效能的实现。       目前,从全国各地乡镇实践看,公共参与的模式主要有:听证会、协调会、吹风会、网上调查、网上征求意见(有条件的乡镇)、党委政府主要负责人热线电话、信箱、上访、问卷调查、走访、座谈、投票表决、公民选举、蹲点了解情况等。这些形式中,有的是有严格的法律程序的,如公民选举、听证会、上访等,也是有法律保障的,1旦走这些程式,必须依据有关法律、法规规定,对于公众的合理合法意见和建议,决策者或政府有责任采用的,否则要追究其法律责任的。而其他的参与形式在法律法规上没有明文规定,因此选择这些形式,参与的程序是不定的,公众提的合理合法意见和建议法律没有规定决策者或政府有责任采用,因此可以说这些形式是非法律强制的公共参与形式,政府听取亦可,不听取也可,而这些形式大多数是政府主动要求公众参与的行为,政府主要用以听取民声,疏导民意的。       在给定的条件下,不同的模式选择起到的效果是不1致的,公共参与的模式选择效能的最大化决定于3个方面,1是决策信息是否完全可知;2是民众的理性预期;3是是否有1系列的制度安排确保参与行为的实现。不同的模式,在这3方面都是有差异的;不同的国家、不同体制之下的模式在这几方面都有很大的差异,而且,每1种模式下这3方面的要素都是不完全的,都不是必然的存在,因此,选择公共参与的模式在于符合实际情况和不同群体的不同诉求。       因此,建立相应的公共参与机制的必要性就体现出来,这种机制在于保证政府决策信息的公开,疏导民众的理性预期,以及公共参与过程公众合理合法的意见得以采纳,促使决策者作出合法科学的决策,同时保证公共参与的价值得到体现,原则得到遵循。  

(3)公共参与的原则和价值取向       公共参与的主体应该是民众,民众的理性预期是公共参与的原始动力,是直接诱因,这种预期的本质就是利益最大化,从决策者的角度,决策的终极目标是实现公益,但是这并不是决策本身具备的天然素质,决策最终带来的是利益调整,政府的预期和民众预期有时是不同的,甚至是矛盾,这原因是不完全信息造成的,公共参与可能带来决策成本的增加,但从整体看,公共参与的预期应该是积极的,是能够符合公益和社会的原则。公共参与的价值取向是公共参与过程必须依据的准则,既是1种道德观念的体现,也是法理的体现,公共参与的价值取向在于保证公共参与预期符合公共利益,同时将公共参与调整在道德和法理共同的范围内。       公共参与核心价值国际协会( International Association for Public Participation's Core Values)指出公共参与的核心价值是:①公众应该在他们的生活的决定中保留自己的意见。②公共参与包括民众的意见将会影响决定的许诺。③公共参与过程在于沟通利益而且要满足所有的参加者的参与需要。④公共参与过程在于寻求并促进包含那些潜在的影响。⑤公共参与过程包括参与定义他们如何参与的方面。⑥公共参与过程应提供给公众1些在参与过程中的需要的信息。⑦公共参与过程传达给参与者的是怎样使他们的意见影响决定[3]。起来,公共参与的价值取向应该包含以下涵义:1是必须尊重民众的意愿,政府的合法性不仅体现在条文赋予政府履行的社会、、和文化等职能,也体现在民众的认可,也即事实合法性,民众的意愿是政府应该响应的诉求,也是政府本身的行政的目标,政府事实合法性基础是民众的需求;2是合理的制度安排和设计,公共参与的实施需要其他制度安排来保证,民众理性不是天然的,政府也不是天然为公益的,合理的制度安排和制度设计在于约束民众和政府行为,从而能够更好地实现预期收益;3是信息对称和公开,民众对涉及自身权益的信息有知情权,而在政府行政行为,作为主体的政府和客体对象之间是不平等的,这种不对等使得民众很难获取必要的信息,同时也增加了政府行政的成本。       社区发展协会(The Community Development Society)在公共参与在社区实践成效时,总结了以下好的经验和原则(Principles of Good Practice):①促进活跃的和具有代表意义的参与使得所有社区成员能够切实影响影响他们生活的决定。②使社区成员而且了解社区,包括经济的,社会的,环境的,政治上的,心的, 以及其他与改变他们行动过程的冲击。③将社区中不同兴趣和文化纳入社区发展进程;并且脱离那些对社区成员不利的影响。④积极地工作以提高社区成员、领袖和团体的领导能力。⑤要公开全部的促进社区健康和可持续发展的

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