摘 要：随着我国劳动力流动性日益加强，作为社会保障制度重要组成之一的基本养老保险体制越来越不能适应这一变化，养老保险跨省转移接续困难成为制约我国经济发展和社会保险事业自身发展的瓶颈之一。2010年1月1日起实施的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，对这一难题作出了规定。本文通过阐述《暂行办法》的主要内容，指出了实现城镇企业职工基本养老保险关系转续的重要意义，分析了现阶段推行这一办法面临的困难，并提出了完善对策。
关键词：基本养老保险；转移接续政策；对策。
一、城镇企业职工基本养老保险转移接续政策概述
2009年12月22日召开的国务院常务会议，决定再次提高企业退休人员基本养老金，并且从2010年1月1日起施行《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，办法规定包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，他们的基本养老保险关系可在跨省就业的同时转移；在转移个人账户储存额的同时，还可以转移部分单位缴费；参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，对农民工一视同仁。为方便参保人员办理转续关系，暂行办法还规定了统一的办理流程。国家将建立全国统一的社保机构信息库和基本养老保险参保缴费信息查询服务系统，发行全国通用的社会保障卡，从技术层面保障基本养老保险关系的顺利转续。
这一新政策主要有以下几个创新点：第一，新办法规定劳动者跨省流动就业在转移基本养老保险关系的同时，不仅可以转移全部的个人账户资金，而且能够转移12%的单位缴费。转移12%单位缴费是对转入地与转出地、当期与长远的资金平衡关系的综合考虑。第二，对于多地参保的劳动者，他们的养老金计算全国统一，解决了参保缴费年限在各地互认和累加的问题，有力地维护了劳动者的合法权益。第三，对农民工养老保险转移作出了特别规定，无论是在不同城镇就业还是间断性地在城镇就业，农民工的养老保险权益可以累加计算。办法按照“唯一性”原则，提出了以缴费10年作为确定待遇领取地的标准，不再办理退保，切实维护农民工权益。
二、实行基本养老保险转移接续的重要意义
（一）实行基本养老保险转移接续有利于保护劳动者的合法权益，调动他们的积极性，维护社会的和谐稳定。劳动者作为对社会发展作出重要贡献的社会基本成员，其基本的生存和发展权益理应得到社会的尊重和保护。新政策实施前，由于基本劳动保险关系在区域之间不能顺畅流转，致使流动就业劳动者的合法权益不能得到应有的制度支撑和照顾，缺乏稳定的心理预期，这必然会引起他们对社会保险制度的不满，也会导致正在工作的劳动者担忧未来的生活状况不能安心本职工作，甚至出现退保现象，不仅影响整个社会经济发展，而且威胁社会保障体系的稳定，影响社会和谐。
（二）实行基本养老保险转移接续能够有力地促进劳动力自由合理流动。市场经济应当是市场在资源配置中起基础作用，对于人力资源的配置和使用也是如此。然而，由于过去基本养老保险跨区域转移难的限制，使得劳动者的就业选择、自由流动受到很大的限制，在一定程度上影响我国统一开放的人力资源市场的建立，影响经济主体从全国人力资源市场中选择所需要的人力资源，更影响人力资源的全面发展。此外，中国还存在一个庞大的农民工群体，养老保险转移难对他们的限制影响更大。
（三）实行基本养老保险转移接续有利于维系社会保障体系的相对稳定，进而促进养老保险的覆盖面进一步扩大和人人享有社会保障的终极目标的实现。2010年起施行的城镇企业职工基本养老保险转移接续政策规定了在全部转移个人账户的基础上，可以部分转移统筹账户，参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算等，既保证了流入地和流出地社会保障基金的相对稳定和正常运转，也调动了劳动者参保的积极性，共同推动我国的基本养老保险事业向更加成熟的目标迈进。
三、城镇企业职工基本养老保险转移接续政策实施中存在的困难
（一）国家和相关部门宣传力度不够，劳动者养老意识淡薄。养老保险转移接续政策公布之初，出现了大规模的退保现象，反映出投保者对新政策的不了解，担心自己工作的流动性和转续程序不便利为自己带来不必要的麻烦甚至损失。另一原因在于，大量的年轻劳动者认为“养老”离自己还很遥远，故没有考虑到这一问题。这说明一项好的惠民政策的出台，离不开好的宣传、教育，以便让广大群众切实了解到新政策简便易操作、更有助于维护自身的利益。
（二）我国当前的基本养老保险工作统筹层次低下，统筹单位数量大，完成基本养老保险跨省转续成本很高。由于我国的经济社会发展存在很大的区域差异，各地的养老保险制度在缴费标准、管理方式、待遇领取上大不相同，要实现高层次的统筹和建立顺利转续的养老保险体系需要较长时间的努力，且仅在制度设计上就需要很高的成本。此外，基于传统的相互分立的财政体制，作为养老保险关系的转入地要承担一定的养老责任，这为普遍困难的养老基金再添难题，人为地设置养老保险关系的转入壁垒也就在所难免。
（三）新办法虽然对农民工的参保作了更为有利的规定，但与农民工实际的承受能力相比仍存在缺失。第一，新的养老保险转移接续政策中规定不得办理退保手续，这是为了防止给农民工带来便携性损失，完整地保护他们的长远利益。但是没有考虑到农民工的实际困难，他们流动性大、对于未来缺乏安全感，这些特点决定了大多数人很难承担现行养老保险制度设计要求的长期的缴费时间规定。“不得退保”的规定看似顺理成章，相关配套改革非常欠缺。第二，《暂行办法》规定，参保人员跨省就业，除转移个人账户储存额外，还转移12%的单位缴费，这一办法对于调节转入地和转出地之间的利益分配是有益的。但对于那些从高收入地区回到户籍所在地养老的农民工而言，意味着在缴纳了高的养老保险费用以后，却领取了低标准的退休金，他们所受到的待遇缩水了，这也是他们迟疑、甚至退保的原因。
四、完善基本养老保险转移接续政策的对策