完善银行业监管法律制度的构想

完善银行业监管法律制度的构想

银行业监管制度是实施银行业监管的基础，自从《人民银行法》以法律形式授权中国人民银行依法对机构进行监督管理以来，我国银行业监管由此走上了法制化、规范化的道路，依法监管工作取得了明显成效。，我国已经形成了以《中国人民银行法》为核心、《商业银行法》为基础、各种银行监管规章相配套的银行业监管法律体系。银行业监管法律制度的建立和完善对加强银行监管，防范和化解银行风险，保障银行业合法、稳健运行发挥了重要的作用。但是，《中国人民银行法》、《商业银行法》关于银行业监管的规定较少且较为原则，随着银行业迅猛和业务不断创新，现有的银行业监管法律、法规和规章不能完全适应新形势下对银行业监管的需要。为此，有关部门表示将有计划地补充制订在资本市场、货币市场、外汇管理、审慎银行监管、市场退出等领域新的法律、法规和审慎监管规章，填补立法不足，形成较为完整的有效银行监管法律法规框架。因此，要建立健全银行业监督管理法律制度，规范银行业务创新，确保银行业监管的有效性、权威性和执法的独立性与严肃性。　　确立银行业监管机构的法律地位和监管职责　　自1984年国务院决定由中国人民银行独立行使中央银行职能以来，中国人民银行同时就肩负着对银行业监督管理的职责。《中国人民银行法》明确规定，中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。中国人民银行作为银行业监督管理机构的地位通过法律的形式被确认。近年来，随着分业经营、分业监管体制的建立，中国人民银行不断强化监管职能，加大对银行业监管的力度，取得了显著成效。为了加快金融改革与发展的进程，提升货币政策和银行业监管的专业化水平，十届全国人大第一次会议决定设立中国银行业监督管理委员会，将货币政策的制订和实施职能与银行业的监管职能分离，由银监会行使银行业监管的职能，统一监督管理银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，银监会将与中国人民银行各司其职、互相促进，确保金融机构安全、稳健、高效运行。对银行业的监管必须有明确的法律授权，通过立法赋予监管机构必要的监管权力，并为其行使权力提供有力的法律保证。随着银监会的宣告成立，银监会行使银行业监管的职能需要有明确的法律地位和适度的独立性，《中国人民银行法》、《商业银行法》对此应作相应的规定，修改相关法律、法规，确立银监会的法律地位迫在眉睫。
　　为此，要完善相关法律、法规，应明确银监会对银行业监管的职责，具体职责包括负责制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法；草拟银行业监管的法律和行政法规，提出制定和修改的建议；审批银行业金融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围；对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处；审查银行业金融机构高级管理人员任职资格；负责统一编制全国银行数据、报表，并按照国家有关规定予以公布；会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议；负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作；承办国务院交办的其他事项。另外，为确保银行业监管机构依法履行监管职责的独立性和有效性，监管机构工作人员业务素质在银行业监管法律制度中应予以明确。复杂多变的金融市场和多样化的金融风险需要具有金融专业知识和从业经验的工作人员来履行监管职责，尤其是在我国加入世贸组织后，银行业与国际接轨，银行业监管工作人员的责任更加艰巨，其素质也就更有必要作出更高要求，而现行的法律、法规对监管人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督没有作出明确规定，银行监管的效率。因此，对银行业监管机构负责人及其他工作人员应具备的金融业务知识、技能和熟悉银行业监督管理法律制度等提出具体的要求；为平衡监管机构的权力和义务，确保依法对银行业的监管，要明确其向国家权力机关定期报告工作和接受质询的义务。　　健全银行业内部控制法律制度　　银行业内部控制是银行业为完成既定的工作目标和防范风险，对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的、措施和程序的总称。银行业内部控制是银行业监管的基础和前提，指导、检查和督促银行业加强完善内控建设，是银行业监管机构的基本职责。银行业内部控制和银行业监管机构监管的有机结合，是我国银行业安全、稳健运行的重要保证。为确保银行业贯彻执行国家法律、法规和监管规章制度，建立完善的内部控制制度，有效地控制风险，应当按照有效性、审慎性、全面性、及时性及独立性原则，建立健全我国银行业内部控制法律制度。
　　《商业银行法》对内部控制制度的规定条款过少、过于原则，对内部审计制度未作规定，与《商业银行法》配套的有关内部控制的法规、规章不够完善，削弱了内部控制制度的有效性。为健全银行业内部控制法律制度，发挥内部控制制度在银行业监管中的作用，保证银行业资产的安全性和流动性，防范系统性、区域性风险发生，应在《商业银行法》中规定商业银行法人治理结构和内部控制的内容，建立和健全商业银行风险防范机制。主要内容包括：根据各种业务经营活动性质及功能建立合理的授权分责制度，要按照业务工作程序和授权，健全完善各种审批手续；按照规范化监督制约、账务核对、安全谨慎原则建立严密的控制制度；在健全资本金制度、全面实行资产负债比例管理基础上，围绕防止和降低信贷风险、提高信贷资产质量、优化信贷资产结构建立有效的内部控制制度；对机系统的项目立项、设计、开发、测试、运行和维护整个过程实施严格管理，建立科学的金融计算机系统风险控制制度。　　完善对银行业监管的保障制度　　银行业监管目标的实现要依靠监管的保障制度。我国法律对银行业监管着重市场准入审核、报送稽核等的运用，且规定过于原则，对于非现场监管、信息披露、强制性监管措施等缺乏明确的规定。从监管手段上看，银行业正从现场监管向非现场监管转变。由于非现场检查是在单个和并表的基础上对银行的报告进行收集、检查、、审核，监督检查依据的是银行的报告，为进一步完善非现场监管指标体系，对银行报告尤其是强制性报告的、信息准确性的要求及报送的程序和时间，在银行业监管法律制度中必须作出规定，确保非现场监管数据的准确性、真实性。信息披露是风险监管的保障，是提高监管效率、防止监管失灵的有效措施。人民银行颁布的《商业银行信息披露暂行办法》为规范信息披露提供了重要的法律依据。今后，应以法律的形式进一步明确规定活动信息披露的义务人、信息披露的内容和形式、信息披露的原则和标准，并明确规定不应当披露的信息。强制性监管措施是监管机构依据法律、法规的规定对被监管的对象及其直接责任人员的违法行为所作的处罚，我国法律、法规规定的银行监管强制措施主要有警告、没收违法所得、赔偿损失、罚款、取消高级管理人员任职资格、责令改正、责令停止违法行为、责令停业整顿、接管、吊销经营许可证、撤销等。其中，罚款是在实际执行中用得最多的监管措施。这些监管强制措施确保银行业合规经营是必要的，但在控制风险、减少风险、增强抵御风险的能力方面往往起不到应有的效果。法律、法规设定强制性监管措施不仅要体现使违法者得到应有的处罚，而且应防范违法行为造成的风险。为发挥强制性监管措施的作用，银行业监管法律制度应明确谅解备忘录、限制高风险业务、限制机构扩张、限制分红派息、强令撤换股东和高层管理人员等督促性措施，保障银行业稳健。

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