企业职工养老保险制度试点改革中的问题及对策

企业职工养老保险制度试点改革中的问题及对策

始于80年代中期的我国养老保险制度改革，至今共经历了四个阶段：第一个阶段是80年代初期至1991年，以《国务院关于职工养老保险制度改革的决定》为标志，它确定了我国养老保险实行统筹，资金由“三方负担”的原则和基金实行“部分积累”的模式；第二个阶段是1991年至1995年，以《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》为标志，它进一步确立了我国养老保险制度的改革目标和“社会统筹与个人账户相结合”的原则；第三个阶段是1995年至1997年，以《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》为标志，我国养老保险制度改革从分散化走上统一化的道路；第四个阶段是1997年至今，这期间我国宏观经历了国内外形势的严峻考验。在这一大背景下，结合我国1997年后实行统一的养老保险制度改革运行过程中存在的，我国养老保险制度进行了一系列的改革：财政增加投入，补贴养老金缺口；结束管理体制多头分散局面，实施省级统筹、行业统筹移交地方管理；颁布《社会保险费征缴暂行条例》，加强基金征缴。　　一、城镇养老保险制度的试点改革及产生的新问题　　1997年统一养老保险制度后，我国城镇企业养老保险实行的是社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，养老保险基金的筹集实行部分积累模式。企业缴费的比例一般不超过企业工资总额的20％，个人缴费的比例从1997年不低于个人缴费工资的4％起，每两年提高一个百分点，最终达到8％。按照职工本人缴费工资11％的数额为职工建立基本养老保险个人账户。职工退休养老金发放分为基础养老金和个人账户养老金两部分。基础养老金月标准为当地上年度职工月平均工资的20％，个人账户养老金为本人账户储存额除以120.中人的养老金由基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金三部分组成。企业和职工缴纳的基本养老保险费转入社会保险管理机构在银行开设的“养老保险基金专户”。随着该制度的实施，由于养老基金全部用于当年养老金发放，养老保险积累额远小于职工个人账户记账额，“空账”积累的数额越来越大，日益严重地威胁我国养老保险制度的安全。　　（一）城镇养老保险制度试点改革的主要　　针对上述存在的问题，国务院于2000年底决定，从2001年7月1日起，在辽宁省全省和其他省的部分地区进行完善城镇养老保险体系的试点，在坚持社会统筹与个人账户相结合的基础上，对现行企业职工基本养老保险制度进行调整和完善，其主要内容是：　　1.个人账户作成实账。将个人账户由空账变为实账，规模由相当于本人工资的11％降为8％。个人账户的实账是指个人账户不仅有计账额，而且有十足的基金积累。基础养老金由社会平均工资的20％调整为30％左右。　　2.基金管理由混账管理改为分账管理。分账管理是个人账户实账运营后基金管理的新模式。在混账管理模式下，统筹部分的收支和个人账户部分的收支是混合在一起运作的，两部分共同实现收支平衡，但是在实际运行中出现了统筹部分挤占个人账户基金，从而出现了大量的“空账”。实行分账管理后，个人账户缴费进入个人账户基金，并负责个人账户养老金的发放。统筹部分进入统筹基金账户，并负责统筹部分养老金（包括老人养老金、中人基础养老金和过渡性养老金、新人基础养老金）的发放。个人账户基金全部由个人缴费形成，社会统筹基金全部由企业缴费形成，社会统筹基金不再占用个人账户基金。　　3.财政由不补贴改为补贴。养老保险改为分账管理、个人账户实行实账运行后，财政在养老保险制度中的角色发生了变化。在混账管理下，只有当养老保险基金收支发生困难时，同级财政才予以支持，财政扮演“最后出场者”的角色。实行分账管理和个人账户实账运营后，由于个人账户基金实行实账运营，同时如果还要保持企业缴费水平不变，统筹基金账户的缴费必然不能满足当年统筹部分养老金发放，所差金额由财政给予补贴。也就是说，在这种制度下，统筹部分养老金一部分来源于企业缴费，一部分来源于财政补贴。　　（二）试点改革后产生的新问题　　1.巨额财政补贴的需求。个人账户实账运营并且自求平衡后，个人账户基金不能再用于统筹账户部分现收现付的发放，考虑到我国人口老龄化日趋严重以及离退休人员越来越多的状况，统筹基金账户必然出现严重不足，而不足部分只能通过财政调整支出结构进行补贴来解决。财政补贴的负担到底有多大，是否会使财政背上沉重的包袱，甚至公共管理职能的发挥？　　为此，必须首先对财政补贴的数额进行测算。根据规定，企业缴费比例一般不得超过企业工资额的20％，假定退休职工整体养老金水平的平均替代率为80％（包括个人账户部分），根据我国人口老龄化的发展，可以把统筹部分现收现付的缴费率出来，从而把财政负担的费率计算出来。　　缴费率=抚养比×平均替代率　　统筹部分负担的费率=抚养比×平均替代率×（1-个人账户养老金在全部养老金的比重）　　财政负担的费率=统筹部分负担的费率-企业负担的费率　　当然，根据上述公式只能进行一个较粗的测算。王鉴岗对此进行测算时，假定男女职工平均退休年龄为55岁，企业费率为20％，测算结果是：在2010年以前，财政负担率在 6—7％左右；2010—2035年，随着人口老龄化的逐步提高，财政负担的费率在8—14％之间；2035年以后，虽然老龄化程度仍比较严重，但是老人、中人日益减少，新人增多，财政的负担率日益减少直至到零。这个概算仍是在假定养老保险完全覆盖，收缴率为100％，职工按法定年龄退休、缴费工资基数核实等条件之下得出的，否则，财政负担的费率会更大。　　2.个人账户基金的保值增值。试点实行个人账户实账运行后，由于个人账户实行完全积累，基金积累额越来越大，据测算，即使按照8％费率的小账户测算，这部分个人账户基金积累数额最高2030年将达到10—11万亿元，因此基金的保值增值就成为一个大问题。然而，我国的资本市场还很不健全，巨额资金的人市不仅难以保证自身的保值增值，而且对资本市场也是一个较大的冲击。另外，在当前物价水平比较稳定甚至通货紧缩的情况下，基金一般不会大幅贬值，如果发生严重的通货膨胀，基金就可能发生严重的贬值，由此可能导致职工退休后个人账户养老金实际水平的下降。