从高校发展战略谈绩效预算治理
【摘要】在高校实行绩效预算治理已是一个趋势。本文从高校的发展战略出发,指出高校在发展战略实施过程中出现的一些新变化。针对这些变化,探讨了高校进行绩效预算治理的必要性,并提出了新思路。预算治理是高校财务治理的重要组成部分,贯串于预算资金的筹集、分配和使用的全过程,对高校理财有深刻的。随着高等体制的深进推进和高等教育发展战略的调整,高校经费的收支规模逐渐增大,收支结构变得更为复杂,同时伴随着经费的结构性失衡和使用效率的降低,资金的供求矛盾日益突出。如何通过熟悉高等教育发展战略的演变及内部关系的变化,把目标治理、部分预算和绩效评价有机结合起来,形成以目标为指引,预算为主线,部分为基础,项目为单元、绩效为核心的绩效预算治理模式,笔者对此提出了自己的看法,与同行商榷。
一、对高等教育发展战略的熟悉
我国主义市场的建设取得了突出的成就,从计划经济向市场经济转轨是一场重大的革命,但在教育领域、特别是高等教育领域,这场革命却似乎仍然是滞后的。纵观我国高等教育发展的,其治理长期仍沿用传统的计划经济手段。随着的发展,特别是以高等教育大众化为突破口的我国高等教育化发展,引发一系列的思想观念转变,一方面,高等教育发展战略的重要性会不断提升;另一方面,它将逐渐由计划治理走向宏观调控。
纵观我国高等教育发展历史,存在这样的战略阶段划分:
(一)限制发展战略阶段:计划阶段(1949-1991)
我国改革开放以前的高等教育发展战略,其理念深受计划经济的影响,以国家为中心的计划性比较强,在高等教育发展目标上,主要夸大依据专门人才需求量来规划发展指标;在发展原则上,即严格按照国家计划分配的资源比例实现投进与产出;在发展机制上,则不断强化围绕计划指标的行政治理效率。这种计划性,往往又受到性和随意性因素的影响。这一阶段后期孕育了高等教育发展战略的转变,为下一阶段高等教育相对比较迅速的扩张创造了重要条件。固然存在理念冲突,但由于客观上经济体制和经济运行方式发生了变化,直接影响到中心和地方的财政收支状况,因此,不管是从人才猜测的困难性,还是从调动地方办学的积极性出发,都只能顺应规模逐步扩张的趋势。
(二)稳步发展战略阶段:计划为主,市场为辅(1992-1998)
1992年后,高等教育的“内涵式发展”思路被提出,这一理念体现在高等教育发展战略中,即要求新的发展目标应兼顾国家、地方、个人需要,对扩大高等教育机会持一种相对积极的态度;而要求新的发展原则的基调应是协调稳定与发展之间的关系,主要是控制高校数目,优化高教结构,提倡规模效益,保证教学质量,还有对社会气力办学加以规范等。相应地,要求发展机制作出一定转变:中心向地方适当放权,利用市场作为计划之补充。种种变化表明,我国高等教育发展战略的指导思想已经从“限制发展”转变为“稳步发展”。本阶段的后期即1998年前后,是本阶段战略在发展理念或指导思想上的转变期,这主要是由于国内经济运行背景发生了重大变化,以及有利于规模扩大的多样化高教结构初步形成的缘故,同时也包括外来因素的影响,譬如经济全球化竞争、知识经济萌生、政治***化、国际间比较等等。后期发生的思想转变,直接推动了高等教育向着大众化目标的快速扩张,客观上要求形成新的高等教育发展战略。
(三)积极发展战略阶段:市场为主,计划宏观调节(1999～2005)
经过稳步发展战略阶段后期的酝酿,全社会高教价值观念在规模扩张上逐渐趋向一致,这使得战略从“稳步”到“积极”的转变,在较短的时间内即完成。1999年开始的我国高校大规模扩招,表明以新的发展理念作指导的高等教育战略已演变成型。转变后的发展战略,在发展目标上,突出表现为想法主动地、大量地增加高等教育机会;在发展原则上,表现为通过主动设计公道的高等教育结构实现可接受的规模增长;而发展机制上的表现则是,中心与省两级治理、以省为主的体制基本确立,进而实现将权力下放到省以下,同时开始重视利用市场、引导市场。