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《代理记账治理办法》规范分析
2005年3月1日起施行的《代理记账治理办法》(以下简称《办法》)与1994年6月发布的《代理记账治理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)相比,有以下几方面的变化。一、规范目的的变化
从规范的直接目的上看,《暂行办法》夸大的是加强对代理记账“业务”的治理,而《办法》夸大的是加强对代理记账“机构”的治理,“规范”代理记账业务。形成这一差别的主要原因在于《暂行办法》的主要任务是对业务实体的规范,以推进该业务的;而《办法》的任务是在《暂行办法》所形成的业务实体规范的基础上进行行业准进等方面的规范。从规范的终极目的上看,《暂行办法》夸大的是“促进小型组织和个体工商户建立健全核算工作”;而《办法》夸大的则是“促进代理记账行业的健康发展”。
显然,《办法》的目的已经从代理记账业务本身的发展转变为对代理记账机构和行业的发展。这种转变既与会计业务的发展和会计治理的发展有着密切的联系,又与《办法》作为行政许可法规的性质有着深刻的关联。《暂行办法》规范了代理记账业务,但是没有意识到《暂行办法》实质上更应是进行代理记账业务许可和代理记账业务市场的规范。因此,《办法》的规范目的就转为对代理记账业务市场的规范。
二、规范依据的完善
《暂行办法》对规范依据的表述不确切。无论是《办法》还是《暂行办法》都是对“代理记账治理”进行规范。单从语义上看,它们都必须解决“代理”、“记账”、“治理”三个,这就必然要从民法、经济法、行政法三个部分寻求规范依据。具体而言,要从《合同法》、《会计法》、《行政许可法》中寻求规范依据。从《办法》的规范目的来看,它必须依据《行政许可法》。而且,对于《办法》中很多没有明确规定的都必须依据《行政许可法》的规定来执行。
三、规范内容的调整
一是在适用范围上的调整。《暂行办法》第2条列举了小型经济组织和个体工商户、委托代理记账公司、会计师事务所或者其他咨询服务机构等办理代理记账业务适用本办法。《办法》则在第2条规定“设立代理记账机构,以及委托人委托代理记账机构办理代理记账业务适用本办法”。这样,明确了《办法》首先调整的是代理记账机构的设立,进而调整代理记账机构业务。《办法》没有采取直接列举的限制其适用范围,事实上,也有大型开始实行委托代理记账。这增强了《办法》对经济发展的适应性。同时,《办法》增加了外商投资代理记账机构适用本办法的规定,使该项法规适用面更宽。
二是明确代理记账行政许可的实施程序。根据《行政许可法》的要求,明确了代理记账许可的申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续等,这是对原《暂行办法》所作的重要补充。
三是转变对代理记账行为的监视治理方式。根据《行政许可法》的要求取消了年检,转向采用日常监视与定期书面检查相结合的方式加强后续监管。
四是强化责任。《办法》较《暂行办法》增加了代理机构的审批监视治理机构的责任,体现了代理机构与其治理机构在各自的范围内权利与义务的对等,体现了责权同一的原则,做到有权必有责、用权受监视、侵权要赔偿、违法要追究。同时,对违反规定的代理机构的法律责任较《暂行办法》有了更具体的规定,增强了可操纵性。
五是修订不符合现实的规定。例如,根据机及普及的现实情况,不再要求对“代理记账机构应当根据委托合同的约定,定期派人到委托人所在地办理核算业务,或者根据委托人送交的原始凭证在代理记账机构所在地办理会计核算业务”。又如,《办法》规定,申请代理记账资格仅需“工商行政治理部分核准机构名称的有关材料”,改变了原需“依法经过工商行政治理部分或者其他治理部分核准登记”的要求。
四、规范技术的提升
一方面,《办法》更好地实施了与其他法律法规的衔接。首先,是与《行政许可法》的衔接。《办法》在很多上都与《行政许可法》保持了一致。其次,保持与《会计法》的一致。《办法》取消了委托人、受托人对会计资料的“正当”性和“正确”性负责的要求,保存了对真实性和完整性的要求。这既体现了公平原则,也与《会计法》的要求保持了一致。再次,与《公司法》、《工商治理登记条例》的衔接。《办法》在设立代理记账机构须符合的条件中增加了设立代理记账机构必须具有固定的办公场所这一规定,这也符合我国《公司法》的要求。最后,《办法》规定了各省可以制定具体的实施办法,为地方制定相关规定提供了依据。此外,《办法》在多处都增加了“除国家法律、行政法规另有规定外”及类似表述,为《办法》与其他法律法规能够更好地衔接留下了空间。
另一方面,《办法》在表述上更加规范和严谨。以《办法》第15条与《暂行办法》第11条比较,《办法》以“应当履行下列义务”表述替换了原“应当遵守以下规则”的表述;以“按照委托合同办理代理记账业务”的要求替换了原“依法履行职责”的要求;以对贸易秘密“应当保密”的表述代替了“负有保密义务”的表述;以对委托人提出的有关会计处理原则“应当予以解释”的表述替换了原“负有解释的责任”的表述。又如,对委托人有填制或者取得符合国家同一会计制度规定的原始凭证义务的表述,改“必须”为“应当”,等等。另外,条文结构总体上更加公道和清楚,细节上也有调整。如关于代理记账机构违规、违法的处理在《暂行办法》第13条书写为一款,《办法》则根据处罚主体的差异将其分为两款书写。
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