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多哈回合中国内支持谈判的立场分析
2001年11月，世界贸易组织在卡塔尔首都多哈举行了第四次部长级会议，启动了新一轮的多边贸易谈判，农业谈判是其核心。原预计2005年初结束的谈判由于谈判方分歧甚大而被延迟至2005年末。虽然总干事素帕猜表示在2005年12月召开的世贸组织部长级会议上达成初步协议的目标仍有可能实现，但可以说是困难重重。本文就主要国家在农业谈判中国内支持政策上的立场做一分析，并对可能达成的协议结果做一展望。 各个国家对国内支持政策的立场都是通过其向WTO提交的方案来传递的。与国内支持政策相关的22项议案原则上一致同意继续对其进行削减，但在削减方法、规模及范围上存在差异。总体而言，在对贸易存在扭曲作用的“黄箱”问题上，占63．6％的14项议案均认为应继续削减，4项提案激进地认为应当完全取消，还有4项议案则认为应当改变乌拉圭回合的计算方法，对不同的产品进行分项的计算和削减承诺；至于“绿箱”政策，所有议案一致同意明确界定对贸易无扭曲或仅有微小扭曲的“绿箱”政策，其中8项提案认为无需对“绿箱”开支设置上限，毕竟其对贸易“没有或仅有微小扭曲”，占议案总数的35％左右，5项议案认为应对其设置上限并应逐步进行削减，此种观点占到22％，其余9项则认为应根据前期效果的评估来决定是否对其设置上限；在“蓝箱”问题上，5项提案认为应该保留该政策箱，如欧盟和日本，9项议案建议应对“蓝箱”开支设置最高上限并提出逐步削减，包括凯恩斯集团和美国在内的6项议案则坚定地支持完全取消该项措施。此三种态度分别占议案总数的25％、45％和30％；18项议案提出设置面向发展中国家的发展箱，11项明确提出在取消发达国家“微量许可”的同时保留发展中国家该项权利[1]。一、主要国家和利益集团的立场分析
(一)欧盟
欧盟同意在保留现有国内支持的概念和乌拉圭回合削减方法的前提下承诺将造成贸易扭曲的国内支持做进一步的实质性削减，以上一轮实施期结束的承诺为基础再降低55％，意味着欧盟、美国和日本分别需要削减423．0亿美元、105．1亿美元、156．1亿美元①；与市场价格相关的产品援助和产品支付应纳入削减范畴；继续保留“蓝箱”政策；取消发达国家的“微量许可”；支持现有的“绿箱”标准，允许以此方式实现诸如环保、农村地区发展、动物福利等社会目标，但措施必须是透明的；对发展中国家保留较小的削减比率和较长的执行期——从2006年起，发达国家在6年而发展中国家在lo年的时间里完成；关注发展中国家的粮食安全和农村地区的发展，设置“粮食安全箱”(food secun-ty box)，对发展中国家设置更加特殊的安全保障机制；修改《农业协定》的现有条款，允许发展中国家实行与特定农产品相关的国内支持政策，以实现粮食的安全保障和农业的多样化，赋予“微量许可”更大的灵活性。
欧盟在国内支持总量削减上的成果是值得肯定的②。但据OECD的统计，欧盟在1999-2001年其间每年给农民支付的生产者补贴等值(PSE)为农民总收入的36％，1986-1988年的相应比例是42％。OECD每年还用对全职农民的支持量和单位土地的支持量来衡量对生产者的支持水平，欧盟对全职农民的支持量从10000美元增加到16000美元③，增加幅度高达60％。欧盟对单位土地的支持量从基期的每英亩282美元增加到1999-2001年的292美元④。也就是说，十余年的改革使仅有微小的下降，而用一些其他衡量方法衡量的支持的绝对水平在上升，即便将土地面积和农业劳动力比重的下降考虑进去也是如此。
欧盟坚持的主张主要有以下三点，一是坚持乌拉圭回合的谈判框架。欧盟是最大的“蓝箱”支持的使用者，“蓝箱”开支占总支持量的22．6％，而且“蓝箱”支持在乌拉圭回合中是属于豁免承诺的部分，因此议案提交时欧盟极力主张保留原来谈判框架的意图在于保留“蓝箱”政策。但2003年的CAP改革使“蓝箱”措施转变为“绿箱”措施[2]，因此我们预言欧盟在“蓝箱”政策上的立场会有所松动；二是强调农业多功能性的特征，试图将“绿箱”支持的标准扩大。“绿箱”支持在欧盟的支持结构中仅1/5弱，但“绿箱”又属于无需削减的政策，因此想极力增加“绿箱”的支付；三是关注发展中国家的利益。一方面是对本轮作为“发展回合”的积极态度，另一方面是力图换取发展中国家在农业多功能性问题上的支持。欧盟1999年在“微量许可”上的开支仅仅为全部支持量的0．1％，而美国同期该项比重是10．0％，所以欧盟要求取消发达国家在该项条款上的权利对自身几乎没有任何影响，同时又可以换取发展中国家的支持。
(二)美国
美国在向WTO提交的议案中提出结束“蓝箱”政策的使用；建议将乌拉圭回合中的三个政策箱(黄、绿、蓝)合并为两箱(豁免和非豁免)；为进一步减少国内支持对贸易的扭曲，提出将各国现有的在5年内(2006～2011年)削减到农业生产总值的5％；同时建议保留“微量许可”政策和“绿箱”政策。表1显示欧盟和美国不同的支持水平和按美国议案的削减幅度。
表1明确说明了若从1999年开始执行美国议案的话，美国基本已经吻合了要求，一是现期的十分接近其生产总值的5％，而且美国已经取消了“蓝箱”政策。但对欧盟来讲，问题就相对较大，要至少削减约560亿欧元的支持，其中365亿元是为满足5％农业生产总值的限制，另外198亿则是用于取消“蓝箱”，但即便如我们上文所说欧盟的“蓝箱”开支已经全部转为“绿箱”，为满足5％的要求也至少要削减365亿欧元的支出。其次，以各国农业产值的5％来确定的开支上限似乎实现了各国之间的平等，给发展中国家的开支留有一定的增长空间，但仍然未充分考虑发展中国家农业生产率和农业产值低下的客观事实，延续了乌拉圭回合遗留下的不平等。美国的“绿箱”和“微量许可”支出分别为总支持量的2/3和10％，是它要求保留这两项政策的根本原因。
(三)其他利益集团
1．凯恩斯集团。凯恩斯集团作为农产品出口国的联盟所提出的议案是自由化程度最高的，他们主张取消“蓝箱”，将所有的“蓝箱”支持计人“黄箱”政策，发达国家在第一年须将“黄箱”支持减少50％，在接下来的4年中将削减为零，发展中国家为9年的时间；计算力祛应按产品分项计算，削减承诺应以乌拉圭回合的最终约束水平为基础，严格界定特定产品支持和非特定产品支持，强化对不同支持的分类，尤其避免将非特定产品的支持划分给特定产品的支持；取消发达国家的“微量许可”，发展中国家的该政策箱可以保留，但应进行一定程度的削减；重新评估“绿箱”政策的标准，使其更加明确并仅限于“没有或较少贸易扭曲的政策”，为防止潜在的扭曲，对《农业协定》附件2中的直接支付应规定最高额度，同时减少对生产者的直接支付、不挂钩的收入支付、政府在财政上参与收入保险和净收入保障计划的支付和通过投资援助提供的结构调整援助支付这四项的支出；保留对发展中国家的优惠条款及对最不发达国家的优惠安排。
构成凯恩斯集团的其他国家也提出了自己的建议和主张，如加拿大认为应对所有类型的支持进行限定，建议WTO在考虑总的支持水平时把“黄箱”、“绿箱”和“蓝箱”综合起来考虑，以消除改革进程中的不公平；凯恩斯集团中的11个发展中国家也提出类似的改革思路，建议合并所有的“政策箱”为单一的“总补贴箱”并设置总的支持水平的上限。
凯恩斯集团作为农产品的出口集团在世界市场—上深受欧盟和美国等国家农业补贴之害，因此提出的议案旨在完全取消美国和欧盟的农业补贴和支持，大幅度的削减尤其是第一年的削减会造成对美国和欧盟生产的强烈冲击，因此被欧盟的代表认为是“不现实的议案”(见表2)。
2．日本。日本也是对其农业部门进行较多支持的国家。日本在多哈回合中的议案与乌拉圭回合的相比变化不大，与欧盟的立场也较为相似。首先，强调保留“蓝箱”。这是因为日本自1998年开始启用“蓝箱”，占总的支持水平3％；其次，和欧盟一样，强调考虑农业的多功能性和农业生产的公共产品特征，试图扩大“绿箱”标准；再次，要求对“绿箱”政策中的某些措施的标准进行修订。如关于“绿箱”政策中“脱钩收入支持”的要求应进行修改以满足支付总量和生产现状之间不存在任何的联系；最后，是有关的议案和要求的承诺应保持在一个合理的现实范围内，以支持目前进行的农业政策改革。削减的基础应以乌拉圭回合的最终承诺水平为准，按一定的百分比削减形成新的最终约束水平，但并未提出具体的削减比例。
3．发展中国家。发展中国家作为一个整体在多哈回合谈判中显示了比以往更高的参与热情和更强大的谈判力量。在坎昆会议上，发展中国家形成了三大集团，一是以巴西、印度和中国为代表的21国集团。21国集团的农村人口占世界农村人口的63％，农业产量占世界的20％，占世界农产品进出口量的26％和17％，是农业多边谈判中不容忽视的力量；其次，会前由多米尼加、洪都拉斯、肯尼亚、尼加拉瓜等23个国家宣布成立的联盟已经扩展到33国；另外，拥有77个成员的非洲、加勒比和太平洋地区国家集团、拥有52个成员国的非洲联盟、以孟加拉国为首的30多个最不发达国家，三者也结成新联盟维护其共同利益[3]。发展中国家的多数议案强调了维持“特殊和优惠待遇”条款，凯恩斯集团中的11个发展中国家和东盟的发展中国家更是递交了加强对发展中国家优惠待遇的议案。如在“微量许可”问题上，东盟主张完全取消发达国家的“微量许可”，而11国认为不仅应该保留同时应该增加发展中国家的“微量许可”水平；设置面向发展中国家的“特别支持箱”，如u国提出的“发展箱”，印度提出的“粮食安全箱”。同时由于这些国家大多数属于单一产品的出口国，因此支持改变的计算方法，要求向特定产品的计算方法转变，降低对单个产品的支持水平，避免发达国家逃避对某些敏感产品的削减。
虽然，发展中国家存在着很大的差异性，并非一个偏好整齐划一的集团，但自坎昆会议之后，发展中国家作为一个整体体现出日益加强的团结一致的精神，扰乱了发达国家的方寸，一方面使发达国家不得不重视发展中国家的呼声，对他们提出的要求给予一定程度的让步；另一方面，发达国家开始试图分化发展中国家，例如不断提出对发展中国家进行类别划分的要求…，或者对发展中国家略施恩惠，如美国对中美洲一些国家承诺，如果他们脱离21国集团，将增加从这些国家进口农产品的配额。
二、多哈回合谈判前景展望
诚然，对谈判结果的预测存在很大的困难和风险，但从乌拉圭回合和现在的谈判进程来看，可以肯定的是，最终达成的协议与最初的谈判起点会存在相当大的差距。但同时也可以肯定的是，尽管农业是各个国家都极度关注的而且分歧很大的领域，但无论多少，各个国家也都会作出一定的妥协和让步，使农业贸易自由化的脚步不会完全停止。
首先我们预言，沿用乌拉圭回合农业谈判的三大支柱(市场准入、出口补贴和国内支持)、沿用国内支持政策中“黄箱”、“蓝箱”、“绿箱”、“微量许可”、“发展中国家的特殊和差别待遇”的谈判框架不会发生变化。不可否认，市场准入仍然是本轮谈判的核心议题，关税和关税配额问题更是重中之重。但我们断言，农业谈判在每个议题上取得的成就部分相关于其在其他议题上的谈判成果，如何在三者间取得平衡的实质性进展是各方争论的焦点问题。2004年8月1日达成的农业框架协议，取得了一些突破，如发达国家承诺最终取消出口补贴，确定用分层方式削减关税。在国内支持上提出总体削减扭曲贸易的“黄箱”措施、“蓝箱”措施和“微量许可”，并在第一年削减20％；对“蓝箱”封顶，对“蓝箱”标准进行审议以决定是否修改并引入新的“蓝箱”的概念，并通过谈判确定新“蓝箱”的条件；加强“绿箱”纪律[5]。1999年美国、欧盟和日本“黄箱”、“蓝箱”和“微量许可”合计分别为242．97亿美元、706．28亿美元、78．1亿美元，按20％的要求，他们分别需要削减48．6亿美元、141．3亿美元、15．6亿美元。这种削减力度无论是和欧盟或是美国的议案相比都较小，更遑轮与凯恩斯集团的“激进”议案相比了(见表3)。这充分说明了多哈回合延续了乌拉圭回合的谈判框架并承袭了其妥协和折衷的特点，可能取得的农业贸易自由化的成果依然不会显著，尤其要完全消除“黄箱”还有很长的路要走。
对于“绿箱”在框架协议中没有提出对它的削减要求，仅仅提出了加强“绿箱”纪律和标准。“绿箱”现有的合格标准仅提供了逻辑合理的政策排序，“绿箱”措施的扭曲比“蓝箱”小，而“蓝箱”措施又比“黄箱”小。但它们并非是基于经济学的分析，并不能确保其对生产和贸易无扭曲或具有最小扭曲效应[6]。没有或仅有微小扭曲是一个界定非常模糊的概念，究竟多小的扭曲才能被纳入“绿箱”是一个重要的经验问题。从生产者行为的分析视角来看，即使与生产决策、价格和要素、当期产量等脱钩的支付也可能通过影响收人、财富、风险、预期等变量而影响生产。但我们仍然认为可能通过对“绿箱”措施的逐条审议来提高一些计划的透明度，因此在本轮谈判中，对“绿箱”措施是要设计更严格和可操作的标准，而且很有可能将开始对“设置‘绿箱’开支上限”问题进行谈判。
对于“蓝箱”政策在本轮回合的最终谈判结果，我们试图作不同于2004年8月1日框架性协议的预测和设想。基于以上的分析，阻止消除“蓝箱”的成员主要是欧盟，1999年，其“蓝箱”支出占总的支持的22．6％。日本虽然也持反对意见，但它是从1998年才开始使用“蓝箱”措施，而且在1999年，“蓝箱”支出也仅仅占总支持的2．6％，态度并不十分坚定。但阻挠最大的欧盟又进行了将“蓝”转“绿”的改革，因此基本上不再存在消除“蓝箱”措施的阻碍了。“绿箱”中包含的如此多的政策需要重新确定标准，逐一考核，无须再花费大量的精力、人力等来确定新的“蓝箱”条件。因此我们预言，在本轮回合中将达成最终取消“蓝箱”的共识。
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