基于多目标综合评价的耕地占补平衡考核制度初探
摘 要：研究目的：耕地占补平衡是我国矛盾日益突出的土地制度领域里的一项重要的耕地保护制度，本文拟在现有耕地占补平衡考核体系基础上对其作进一步思考与探究。研究方法：综合分析法。研究结果：从国土管理的实际需要出发，提出由基础控制指标和综合评价指标组成的两级的耕地占补平衡考核指标体系。研究结论：在新情势下，我国的耕地占补平衡考核体系仍有待完善，规范的考核体系可以促进耕地占补平衡工作的有序开展。
关键词：耕地保护;考核体系;占补平衡
一、概述
人多地少是我国土地的基本国情，加之我国处于工业化和城市化发展的高速阶段，各业用地需求持续上升，耕地数量不断减少，并且耕地的减少趋势在短期内无法逆转，耕地资源相对不足将成为未来相当长时期内我们所必须面对的现实问题。在这种大背景下，原国家土地管理局于1997年提出了耕地的“占补平衡”思想，次年“耕地占补平衡”写进了《土地管理法》。此后一系列相关文件和政策的出台进一步明确了耕地占补平衡在土地管理乃至国家社会经济运行中的重要地位。耕地占补平衡的考核工作，是落实占补平衡政策的基本保障。
2008年9月，国土资源部下发《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》，要求从2009年起，除国家重大工程可以暂缓外，非农建设占用耕地要全面实行“先补后占”。耕地占补平衡考核工作在实践中不断改进，对维持耕地保有量起到了不可低估的积极作用。但是在看到成绩的同时，我们还应当看到目前在耕地占补平衡考核机制建设方面仍存在的.一些问题。 “占多补少”、“占优补列”甚至“只占不补”的情况仍有发生。合理的机制设计能够保证在最低的成本下达到最大的效益。寻找问题根源，才能真正解决问题。本文在分析占补平衡工作开展现状以及现行考核体系的基础上，提出有层次的、多目标的耕地占补平衡考核体系，并提出针对性的改革建议。
二、现行耕地占补平衡考核工作
存在的主要问题
我国的耕地占补平衡考核工作已经进行了近10个年头，取得了不少成绩，但在我国城市化和工业化进程加快的大背景下，一些阶段性问题也相继涌现出来。
(1)耕地质量平衡考核标准存在的问题
如果把按等折算看做是耕地占补平衡工作的一个重要分支的话，不可否认按等折算是保证我国耕地占补平衡工作达到“数量―质量”双平衡的有力措施。但是通过对按等折算工作的考核效果来看，仍然反映出一系列问题。
对于某项工作的考核来讲，一个完善、实用、适用的考核标准是确保该项考核工作达到目的的坚实基础，也是监督、管理、执行机制建立的基础。目前对补充耕地的质量评价只是对耕地土壤现状的评价。由于我国土地资源有限，目前耕地占用项目多是通过新开垦土地来补充，可直接用于补充的耕地面积少之又少，因此可以预见在今后相当长的时期内，新开垦、开发土地将是我国补充耕地的主要途径。对于新开垦的土地来讲，土壤熟化过程需要时间，因此有必要对土壤在时间序列中的质量变化进行单独考虑和评价。
(2)省际易地占补平衡考核机制中的问题分析
目前我国允许省内的耕地易地占补工作，实现耕地总量的省域平衡，再通过国家的宏观调控实现全国平衡。但是如果不考虑我国区域差异，片面强调耕地总量的区域平衡，不仅使得耕地总量平衡难以实现，也会使这一原本利国利民的政策成为制约我国经济发展的障碍因素。
对于经济发展速度快的城市地区，例如长三角地区和珠三角地区来讲，在本省内实现耕地占补平衡就显得有些不切实际;对于经济较落后的地区，基础设施和投资环境均相对较差，一定程度上制约了经济。两种地区之间发展水平的差异，存在一定的互补基础，但在各种配套管理机制尚未完善的情况下，省际的耕地易地占补平衡工作难以真正实现。
(3)耕地占补平衡考核体系评价
耕地占补平衡考核体系对我国的耕地保护工作起到了重要作用，但从其本身以及执行情况来看，还存在一定的问题有待改进，主要可以概括如下：
第一，基础工作和管理薄弱，考核不细。现有的工作底图主要是以全国第一次土地调查成果为依据，而实际工作中，土地利用现状已经发生了很大变化，加之变更调查和台帐制度的不完善，使得基础数据的精度降低，对占补平衡的考核工作造成了一定的不利影响;
第二，补充耕地质量考核重视不够。目前的耕地占补的考核注重的是“数量占补”，而轻视“质量占补”。建设用地单位占用的大多是地势平坦、交通便利、水利条件较好的优质良田，而补充耕地则包含了相当部分的零散地块和自然条件较差的土地，同时对补充耕地的质量要求不够严格，多将直观感觉作为验收的依据，引起了耕地总体质量的降低，变相带来了耕地面积的减少。
第三，资金管理较为混乱。当前许多地方为招商引资，随意减免土地出让费用，开垦费征收不足，专款专用落实不到位，导致“收取开垦费→补充耕地→提供新增耕地指标收回资金”的资金链条断裂。
第四，生态环境意识相对滞后。为了追求新增耕地数量，对补充耕地项目实施后的生态环境影响考虑不足，从而带来了诸如水土流失、土壤盐碱化、生态退化等次生问题。
三、耕地占补平衡考核新体系
随着耕地占补平衡工作的开展，许多新现象和新问题的出现对考核体系提出了新的、更高的要求。本研究从耕地占补平衡实施的内在要求和实际需要出发，建立了由基础控制指标系统和综合评价指标系统组成的两级评价指标体系。基础控制指标系统主要考察耕地占补平衡工作中的补充耕地数量、质量、资金三大核心指标，即要求：1.补充耕地的面积必须不低于用地所占用的耕地面积;2.土壤肥力、田间配套设施等新增耕地质量要素必须达到占补平衡挂钩土地开发整理项目规划设计要求并通过相关部门的验收;3.补充耕地项目资金使用无违规现象。只要在考核中发现占补平衡工作未能同时满足前述三项内容的基本要求，耕地占补平衡工作即被认为是“不合格”。
耕地占补平衡项目在通过了基础控制指标系统的考查后，为了更加全面地反映耕地占补平衡工作的开展情况，项目考核进入细化后的耕地占补平衡考核综合评价指标系统。评价指标如下：时间平衡性;资源库建设情况; 指标库建设情况;资金库建设情况;建设项目级别;补充耕地来源情况;生态环境影响与引发次生灾害可能性等。
在评价打分时，各个指标依据其实施状况从优到劣分为五个档次(优、良、中、较差、差)，分别赋以5分、4分、3分、2分和1分。在对各个指标打分的基础上，可以考虑按照各个指标的重要程度，通过分别赋以权重，进而得到某一耕地占补平衡项目的综合得分情况，从整体上把握其优劣情况。
因此，为了确保耕地占补平衡的项目考核得分在不同区域范围内的可比性，在确定不同地区考核中各指标的权重时，应当依据综合农业区划、土地利用分区等有所区分。
考核体系是考核机制的核心部分，而考核机制是对工作情况进行分析和管理的重要手段，耕地占补平衡考核指标体系对于评价工作情况具有重要作用，同时能够通过考核指导后续工作的开展，有效的耕地占补平衡考核体系可以有力地保障占补平衡工作切实展开。另外，在耕地占补平衡考核体系构建的同时，也应当制定相应的约束制度、激励制度、惩处机制、监督制度等，以确保考核体系的落实，发挥考核体系的积极作用，促进耕地占补平衡工作健康、有序进行。
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