纳税人返还请求权若干问题刍议

纳税人返还请求权若干问题刍议

一、问题及意义

　　新《税收征管法》第8条第3款规定：“纳税人依法享有申请减税、免税、退税的权利。”第51条规定：“纳税人超过应纳税额交纳的税款，税务机关发现后应当立即退还；纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现的，可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息，税务机关及时查实后应当立即退还；涉及从国库中退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定退还。”此二条规定基本构建了我国税法上关于纳税人税款返还请求权之法律框架，亦可视为乃为“加强对纳税人合法权益的保护”1的原则之佐证2.然而细细推敲，当可发现其中尚有诸多规定不明、表达晦暗之处，与发达国家之立法规定相比，我国关于纳税人税款返还请求权的规定似略显单薄，实难以涵盖税法实践中各种复杂莫测之变化。3

　　纳税人的税款返还请求权无论在理论上抑或实务中都有十分重要之意义。笔者以为，从大处着眼，此一论题关乎对税收法律关系性质之认定，对国家与纳税人之间权利与地位应否平等问题之探求，对实质课税原则（经济考察方法）及税收法定主义内容之理解；于小处看来，纳税人之税款返还请求权乃纳税人一重要实体权利，对其保护得力与否事关纳税人法律意识及信心之强弱。其内容琐碎且繁多，牵连甚广，如返还请求权于何时得以成立？对其答复不惟涉及对税收债务关系成立时点之认定，亦与溯及税收债务关系之事项有关；又如返还请求权人及返还义务人各该当何人？返还范围如何确定？权利何时归于消灭？此类行使权利过程中的具体问题皆有其法理渊源可寻，关系一系列税法乃至民法之重要理论……如是看来，纳税人返还请求权问题几可容诸多税法学上重大理论问题于一体。4然此一重大论题在国外虽早已引起学者关注，5在国内却甚少研究，6此不可不谓之为国内税法研究之一大缺憾，实务中亦难免常引起混乱。

　　本文尝试由对税收法律关系性质之解析着手，探讨纳税人返还请求权之理论基础、涵义及性质、构成要件（或曰发生原因）等若干理论问题，力求对纳税人之返还请求权问题做一全面且深入说明。惟此一论题包罗甚广，限于篇幅与时间，更碍于笔者能力有限，诸多论述未见如笔者所愿得以充分展开，更休言深刻。想理论研究原本如此，若此文得有抛砖引玉之功，则无足憾矣。

　　二、纳税人返还请求权之理论基础

　　从理论上说，对纳税人税款返还请求权的承认与对税收法律关系性质的认识密切相关。

　　关于税收法律关系的性质，曾长期有“权力关系说”与“债务关系说”之争。以奥特。玛亚（OttoMayer）为代表的德国传统行政法学派认为，税收法律关系是依托财政权力而产生，并在作为权力优位主体的国家或地方公共团体与人民之间形成的关系，该法律关系具有人民服从此种优越权力的特征，是为“税收权力关系说”。但以1919年的德国租税基本法制定为契机，产生了一种与传统观点截然不同的新理论，该法以“租税债务”为中心，对租税实体法以及租税程序法的通则部分作了完备的规定。需特别指出的是，其第81条规定“租税债务在法律规定的租税要件充分时成立，为确保租税债务而须确定税额的情形不得阻碍该租税债务的成立。”此即意味着明确规定了税收债务不以行政权（行政行为）的介入为必要条件。在该法制定以后，阿尔伯特。海扎尔（AlbertHersel）在其《税法》一书中对此问题做出详尽阐述，认为税收法律关系是一种公法上的债权债务关系。1926年3月在明斯特召开的德国法学家协会上，以“税法对私法概念构造的影响”为题，海扎尔代表的“税收债务关系说”和奥特玛尔。比拉（OttmgarBiihler）代表的“税收权力关系说”展开了一场针锋相对的论战，标志着两论的争执开始明朗化。7这以后，“债务关系说”渐占上风，并为一些大陆法系国家的税法学家所接受，由此，税收债权被认为是一种公法上的债权，征纳双方的债权债务除法律另有规定外，适用于债法的一般原理。8

　　“债务关系说”引入了税收债务观念，其实质乃在于税法对私法概念之借用，诚如海扎尔所述，“税法是与私法相衔接的一门公法，课税构成要件与民法的概念形式相联系，为此原则上应从租税概念和私法概念相一致立场解释税法。”9此种观念为税法学理论带来了一系列突破性变革，它标志着税收法律关系中的权力要素渐隐幕后，自此，纳税人的法律地位得以提升，对纳税人权利的保护问题亦得以成为理论界讨论的热点，10有关国家与纳税人之间法律地位的平等性问题正日益成为学界的共识。11解读所谓纳税人“返还请求权”之理论基础，不可脱离此理论背景。

　　在民法上，有所谓“不当得利”制度，谓“无法律上之原因，而受利益，致他人受损害之事实。”12不当得利使利得者与受损者之间成立不当得利返还之债权债务，为各国民法典通例。我国《民法通则》第92条亦规定，“没有合法根据，取得不当利益，造成他人损失的，应当将取得的不当利益返还受损失的人。”有学者将此制度引入公法中，提出“公法上不当得利返还请求权”之说，并视其为纳税人“返还请求权”之理论基础；13有学者则索性认为，纳税人之返还请求权，乃直接援用民法上不当得利之法律规定，认为“关于还付金、超纳或误纳金的还付请求，基本符合有关不当得利返还请求权的法理（在税法上有特别规定，没有构成不同理解的合理理由范围内，应当适用民法上关于不当得利的规定及法理）。”14此二种观点所区别者，只在于公、私法上不当得利返还请求权之区别，然究竟有无此种区分之必要，尚有待探求。15另有学者认为返还请求权产生于“行政合法性”原则，该原则要求消除不（再）符合法律规定的财产状态，故此纳税人之返还请求权乃用以调整自始不合法或嗣后不合法之财产状况。16通说则认为，“一般公法之返还请求权，为一独立之公法法律制度。”17在笔者看来，返还请求权之理论基础究竟是独立的公法制度抑或是类推适用民法上不当得利之规定，于理论上或尚有意义，于实践中则实无本质分别，独立的“公法之返还请求权”并非意味着不得援用民法之不当得利法理。理论研究不应当拘泥于部门法之界限，某些理论亦非只专属于某一部门法或某一法域，此种认识对税法研究的深化至为重要。18当然，并非所有返还请求权都是基于不当得利而发生，容后文详述之。

　　此外，于税法研究有重要意义的“税收法定主义”及“实质课税原则”亦构成纳税人返还请求权之重要理论渊源，前者乃为普遍性指导原则，即为“法无明文规定不返还”，体现为我国新《税收征收管理法》第3条：“税收的开征、停征、以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”后者则于税收行为嗣后无效时发挥指导功能，对何种情形应该返还以及返还范围如何确定有重要意义。不容忽视的是，“税收法定主义”与“实质课税原则”在理论上有发生冲突之可能，对此似有深入探讨之必要，然目前尚少研究。

　　三、纳税人返还请求权之概念

　　从广义上说，税法上的返还请求权又可分为纳税人的返还请求权与国家的返还请求权，19此点常为学者所忽略。当然，从保护纳税人

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