探析我国养老金名义个人账户制及其财务可持续性

时间:2017-05-19 编辑:悄缘 手机版

  养老金也称退休金、退休费,是一种最主要的养老保险待遇。即国家有关文件规定:在劳动者年老或丧失劳动能力后,根据他们对社会所作的贡献和所具备的享受养老保险资格或退休条件,按月或一次性以货币形式支付的保险待遇,是造福社会的需要,主要用于保障职工退休后的基本生活需要。

  【摘要】本文为国家教育部与武汉大学社会保障研究中心人文社科重大研究项目(0lJA2JD630003)《发展中国家建立和完善社会保障制度研究》的部分成果。为解决养老金隐性债务问题,我国采取了转移个人账户资金用于社会统筹的方法。这一方法在国际上被称为名义个人账户制。名义个人账户制的采用,虽然有其现实合理性,但也存在许多问题,并且在财务运行上也不具有可持续性。因此,名义个人账户制不能从根本上解决养老金隐性债务。

  由于人口的快速老龄化,目前世界上许多国家已无法维持其传统的养老保险制度,因此开始对养老保险制度进行改革,改革的趋势是将养老金融资模式由现收现付制转向积累制。中国也正在進行同一性质的改革,目前已经确立了“统账结合”(也称为部分积累)的养老保险制度。但是,改革成败的关键是现收现付制下累积的养老金隐性债务是否得到完全偿还。只有完全偿还了养老金隐性债务,才能表示积累制融资模式得到真正确立。各国为解决这一问题进行了各种尝试,其中措施之一就是采取名义个人账户制。中国也运用了名义个人账户制来解决过渡时期的养老保险资金不足的问题。

  一、养老金隐性债务与名义个人账户制

  (一)养老保险融资模式与养老金隐性债务

  养老金隐性债务的产生源于养老保险融资模式。养老保险制度有两种基本的融资方式,即现收现付制和积累制。现收现付制融资模式一般是按照一个较短时期内(通常为一年)收支平衡的原则决定费率来筹集养老保险资金,即本预算期内养老保险收入仅仅满足本预算期内的支出需要,不为以后时期存留积累资金。养老基金通常以“社会统筹”的方式筹集,按“社会互济”的原则在社会成员之间分配。这种模式实质上是“代际转移支付”,即在职者将部分收入转移给退休者。从资金供求关系看,该模式的优点是不必担心由于经济波动、通货膨胀、严重自然灾害和其他灾难(如战争)给养老金基金带来损失。缺点是与人口年龄结构关系密切,人口年龄结构的变化,特别是人口老龄化,会对该模式造成冲击,未来的退休者的赡养将成问题。积累制模式是根据长期(通常是几十年)收支平衡的原则确定费率,即在预测未来时期养老保险支出需要的基础上,确定一个可以在相当长时期内收支平衡的相对稳定的总费率(高于现收现付制缴费率),并据此筹集养老保险基金。在积累制模式下,养老基金通常以个人账户形式储存,也就是将在职者筹集的未来养老保险基金全部积累下来用于退休后的养老金开支,所以这种融资模式遵循的是“代内自养”原则。与现收现付制融资模式相反,这种模式的好处是:由于提前预筹了养老金,因此一般不必担心人口老龄化的影响,从一个长时间段(几十年至100年)看,供款水平是相对均衡的,即实现了资金供求在纵向上(从人口年轻阶段到老龄阶段)的平衡;对个人来说,能够刺激人们缴费的积极性,鼓励人们延长工作年限,减弱提前退休的倾向。它的缺点是:巨大的资金积累对经济波动、通货膨胀的承受能力十分脆弱,容易遭到基金贬值的威胁。

  现收现付模式下,职工在参加养老金计划期间,他们的缴费(或交税)用于退休职工的养老金支出,同时也为自己积累了退休后得到养老金的权利,这些权利是计划的债务,它没有基金与之对应,但可以通过下一代人的缴费兑现。只要下一代的缴费能够兑现对上一代的承诺,制度的财务就是平衡的,而不论制度实际积累了多少需要在将来兑现的债务。因此,现收现付制下的养老金债务以隐性的方式存在,被称之为隐性债务,当现收现付制向积累制转换时,其积累的债务也转向积累制,积累制要求基金与债务对应,这必然使隐藏在现收现付制度下的债务显性化。在精算方式上,养老金隐性债务是养老保险融资模式由现收现付制转向积累制时需要兑现的未来给付精算现值,或者说是养老保险计划的中止债务。

  国际经验表明,养老金隐性债务通常是养老金支付额的20—30倍。养老金隐性债务占GDP的百分比,在OECD国家和东欧中亚国家多为100%-50%,在覆盖面小,人口年龄结构较轻的发展中国家约为30%-50%,而在最贫穷的发展中国家则不到20%。世界银行的研究表明,目前我国养老金隐性债务占GDP的比重为70%—80%。如果养老保险制度中现存的问题得不到有效治理,养老金隐性债务将逐渐升高到GDP的200%以上。

  (二)养老金给付标准与名义个人账户制

  从给付标准看养老保险制度,存在着两种与融资方式相对应的方式,即受益基准制和缴费基准制。受益基准制又称规定受益制。其特点是,养老金组织对受益人的给付取决于预先规定的受益标准,由于无法准确估计受益人对养老金开支的实际需要,通常根据受益人在享受受益时的年龄、工龄、健康状况、失业延续时间、财产、抚养人口数量等容易识别的条件规定受益标准,而不论受益人以往的缴费贡献。在这种情况下,受益的公平性意味着受益水平的平均化。受益人既缺乏改变自己的经济状况和多向养老金体系缴款的积极性,又没有节约使用资源的动力,因而造成社会资源的浪费和人不敷出的压力。缴费基准制也称规定缴费制。这种养老金计划为参加计划的成员建立个人账户,积累其缴费和利息,在成员符合支取要求时,把缴费形成的本金及其利息返还给账户持有人或其指定受益人。

  名义个人账户既有某些“受益基准型现收现付制”的特征,又有“缴费基准型积累制”的某些特征,所以名义个人账户制既可被称为“缴费基准型积累制”模式,也可以被认为是“受益基准型现收现付制”的某些变形,从本质上讲,是现收现付制与积累制、受益基准型与缴费基准型的混合模式。从融资的方式上看,名义个人账户是建立在现收现付制的基础上,即社会缴费直接用于支付当前的退休者,但它又不同于传统的受益基准型的现收现付制筹资模式,因为在名义个人账户制度下,每个职工建立的个人账户是“名义上”和“模拟的”积累模式,而不是真正意义上即“资本化”的积累模式,是事实上的“非积累模式”。这种名义个人账户的账户系统是一种“记账”的管理方式,而不需实际存入资金。从养老金给付的条件和规则来看,虽然个人账户中的资产是“名义”性质的,但退休金的给付标准原则上却是严格按“缴费基准型积累制”规则运行的。

  二、中国解决养老金隐性债务的制度设计及存在问题

  中国的养老保险制度在向部分积累制模式过渡过程中,一个关键的问题是如何处理原有现收现付制融资模式中的养老金隐性债务。但是由于隐性债务的数额过于巨大,同时又没有一个准确的测算值,所以政府没有明确表示政府负有偿还这一债务的责任,这就在客观上导致一段时期内对转移个人账户资金填补养老金资金缺口行为的容忍。这样,本来具有明确产权的个人账户就成为支付当期退休者的养老金来源,个人账户也就成为名义上的个人账户。因此可以认为,中国解决养老金隐性债务的制度设计就是名义个人账户制。

  (一)中国设立名义个人账户的合理性

  首先,我国既没有一个管理巨额养老金基金的管理行业,也没有一个监管机制来保障养老金基金的安全运行。如果个人账户内的资金不被动用,则这笔资金的保值增值很难得到保证。其次,如果养老金基金的投资回报率低于工资增长率,则采用真实的个人账户制度,将使职工的养老金缴费率达到难以承受的高水平。据测算,假定实际工资按5%增长而实际利率是4%,预期寿命是70岁,一个职工想在退休时享受到60%的替代率,那么如果他55岁退休,他现在要支付工资的23.4%;若他60岁退休,他现在要支付工资的15.3%,并且,为当前的养老保险制度转型融资还需要另付工资的13.3%。这样,在职职工总共要缴纳占工资总额28.6%至36.7%的养老保险费,这显然是难以承受的。第三,目前政府的财政预算已很紧张,已无力用财政收入来支付IPD。根据测算,如果政府要动用财政资金支付养老金隐性债务的话,净增加的税负将占1997年GDP的1.6%,或者政府预算收入的13.2%,这对政府来说是一个沉重的负担。

  由此可见,设立名义个人账户或个人账户的“空账化”运行,是数额庞大的IPD和现实约束下的一种妥协。具体来说,设立名义个人账户与单纯的现收现付制制度相比有如下优点:首先,设立名义个人账户后,即使个人账户中的资金被用于养老金现收现付制,只要养老金的投资收益率高于其他储蓄方式,就会对在职职工产生一种心理安慰。其次,名义个人账户将减少降低养老金替代率的阻力。养老金替代率的降低是减轻政府养老金隐性债务的重要一步。在名义个人账户下,由于记录了每个人的缴费额度,以及以此为基础应得到的养老金给付水平,这样降低养老金替代率就会变得相对容易一些。第三,名义个人账户将减少提高退休年龄的阻力。提高退休年龄可以大大减少养老金隐性债务和在职职工的负担。在名义个人账户下,由于延长工龄可以使退休时个人账户中有更多的余额,所以提高工作年龄的阻力自然减小。

  (二)实行名义个人账户制存在的问题

  尽管我国实行名义个人账户制有其现实合理性,但这种制度注定只是一种权宜之计。因为我国养老保险制度的改革是要建立一种部分积累制的融资模式,只有真正建立了这一新的融资方式才有可能使中国的养老保险制度渡过难关。而目前的名义个人账户制的融资方式仍沿用了原制度下的现收现付制,在融资模式没有发生根本性变化的前提下,中国的养老保险制度无法避免严重的收支赤字问题,这有悖于改革初衷。

  1.名义个人账户制阻碍了养老保险旧制度向新制度的转型。在名义个人账户下,账户内的资金被挪用,使得改革所确立的统账结合(部分积累制)成为了一种表面上的制度。退休职工的养老金仍然来自在职职工的缴费,养老保险制度实际上还是现收现付制融资模式。不仅如此,养老金支付公式中增加了个人账户部分,等于扩大了退休支付的新承诺,也就增加了未来支付的风险。总之,名义个人账户加大了制度转型的不稳定性和风险性,使得新制度难以正常运行。

  2.名义个人账户制难以应付人口老龄化的挑战。据我国第五次人口普查公报,截至2000年底,我国65岁及以上人口为8811万人,占总人口的6.96%,同1990年第四次人口普查相比,65岁及以上人口的比重上升了1.39个百分点。预计2010年60岁以上人口达到1.73亿,2020年和2030年将分别达到2.45亿和3.55亿,2050年达到最高峰。可以预见,21世纪30—40年代,对养老金的需求将是巨大的。目前我国离退休人员还不到在职职工总数的20%,但截至2000年底,名义个人账户下的空账已超过2000亿元,如果继续挪用个人账户中的资金,未来将出现严重的养老金支付危机。-3.名义个人账户加大了国有企业的潜在缴费负担。近年来,国有企业的效益普遍低下,再之过高的缴费率使收缴率不断下降,为支付养老金不得不动用个人账户的资金。而名义个人账户内的资金被挪用,就意味着政府面临着未来偿还养老金的硬性债务约束。一旦个人账户的养老金支付日期来临,政府将不得不进一步提高企业缴费率,作为偿还养老金债务的部分资金,从而更加重了企业的负担。

  4.名义个人账户将使投保人失去对个人账户的信任。从理论上看,个人账户上的资金所有权及其投资收益完全属于投保人本人。设立养老保险个人账户的目的之一就是要鼓励投保人多投保,多受益,提高投保人参加养老保险制度的积极性。现实情况是,由于设立的是名义个人账户,无论投保人投入个人账户的资金数额是多是寡,个人账户的积累额均为零,个人账户只是一种计发养老金的凭据,更不用说获得资金的投资收益了。因此,本应成为促进投保人参加养老保险制度的个人账户制度,由于设立的是名义个人账户,反而成为人们进入养老保险制度的障碍。

  三、名义个人账户制度财务可持续性分析

  在讨论建立名义个人账户的现实合理性以及存在的问题之后,再从实证的角度考察名义个人账户制是否能够真正解决养老保险收支失衡问题。名义个人账户制的实质就是用个人账户中积累的养老金基金填补社会统筹产生的赤字,以期达到养老金收支长期盈余或平衡的目的,进而起到逐步消化隐性债务的作用。我们的假定是,如果经过实证分析,发现这种制度能够使养老金收支在未来出现长期盈余或基本平衡,那么名义个人账户制尽管与改革所设定的融资模式有差异,但至少还可以在目前运行下去;但如果这种制度将导致未来出现长期性收支赤字或最终走上大规模赤字之路,那么这种制度是不可取的。本文根据养老保险基本理论并利用世界银行开发的PROST(养老金改革备选方案模拟工具包)软件,对中国2005—2050年的名义个人账户制的财务运行状况进行了预测。具体情况如下表所示。

  上表显示,名义个人账户下我国的养老金收支出现了先赤字,再盈余,然后再赤字的变化过程。下图也直观地反映了这一变化趋势。

  在具体的预测过程中,我们发现名义个人账户使我国的养老保险的总体收支从2007年起开始出现盈余,盈余的时期一直维持到2038年,总共持续了30年左右时间。养老金收支盈余的最高峰出现在2028年,该年的盈余额为8166.66亿元。在养老保险收支盈余的增长时期,即2007年至2028年,养老金盈余的年均增长率为40.31%。在2028年之后养老金盈余额不断下降,年均下降幅度为20.54%。在2039年养老保险收支开始出现赤字,并且赤字增长的速度很快,到2050年赤字已经高达14246.22亿元,年均增长率高达47.25%,高出养老金收支盈余期增长率约7个百分点。由此可见,名义个人账户制由于不能从根本上解决养老保险隐性债务,无力在长期保持养老金收支的盈余或平衡,因此名义个人账户制度的运行不具有可持续性。

  养老保险制度改革的本质就是改变养老金融资模式,即由现收现付制转向积累制。但是,我国与世界上许多国家一样,在养老保险制度改革过程中需要偿还现收现付制下积累起来的养老金隐性债务。由于养老金隐性债务规模巨大,我国采用了名义个人账户制度以解决其偿还问题,即将部分积累制下个人账户中的资金转移给当期退休者,使个人账户成为没有资金的名义个人账户。这种制度的建立有其现实合理性,但显然也存在许多会导致消极后果的问题。有研究表明,名义个人账户制在财务上不具有可持续性。因此,解决养老金隐性债务问题,不能仅期望于名义个人账户制,而应该从养老保险系统内外的各因素人手,具体的措施可以包括拍卖国有资产、加大财政转移支付力度、提高退休年龄、降低替代率、提高收缴率和个人缴费率等综合性的办法解决养老金隐性债务。

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